Corte di giustizia, Sentenza C-551/22

Impugnazione sulla ricevibilità del ricorso contro un programma di risoluzione

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta dalla Commissione europea avverso la sentenza del Tribunale che aveva dichiarato ricevibile il ricorso di annullamento proposto da due azioniste del Banco Popular contro la decisione del SRB relativa al programma di risoluzione del 7 giugno 2017. La causa si colloca nel quadro del meccanismo di risoluzione unico dell’unione bancaria e verte esclusivamente sulla natura impugnabile dell’atto adottato dal SRB.

Fatti e procedimento principale

Il Banco Popular era soggetto alla vigilanza prudenziale diretta della BCE. Il 7 giugno 2017 il SRB ha adottato il programma di risoluzione SRB/EES/2017/08, prevedendo la risoluzione dell’ente mediante strumento di vendita dell’attività d’impresa e svalutazione/conversione degli strumenti di capitale. Lo stesso giorno, alle ore 6:30, la Commissione ha adottato la decisione 2017/1246, con cui ha approvato il programma di risoluzione, e il FROB spagnolo ha dato esecuzione alle misure necessarie.

La Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno e la Stiftung für Forschung und Lehre hanno impugnato dinanzi al Tribunale il programma di risoluzione. La Commissione, interveniente in primo grado, ha eccepito l’irricevibilità del ricorso, sostenendo che l’atto del SRB fosse solo intermedio e privo di effetti giuridici vincolanti autonomi.

Normativa rilevante

La Corte richiama, in particolare:

• il regolamento (UE) n. 1024/2013 sul meccanismo di vigilanza unico, per la nozione di enti significativi e il coordinamento con la BCE;
• il regolamento (UE) n. 806/2014 (regolamento SRM), soprattutto gli articoli 1, 2, 7, 14, 15, 18, 22, 23, 30, 43 e 86;
• l’articolo 263 TFUE sul ricorso di annullamento e l’articolo 265 TFUE sulla carenza;
• la direttiva 2014/59/UE, richiamata dal regolamento SRM come quadro di riferimento per la risoluzione bancaria;
• la direttiva 2014/49/UE e la direttiva 97/9/CE, menzionate tra gli obiettivi di tutela della risoluzione.

Questione giuridica esaminata

La questione centrale è se il programma di risoluzione adottato dal SRB debba essere considerato un atto autonomamente impugnabile, oppure un atto preparatorio la cui efficacia dipende dalla successiva approvazione della Commissione.

La Commissione sosteneva che solo la propria decisione di approvazione producesse effetti giuridici vincolanti, mentre il SRB e le ricorrenti in primo grado difendevano la tesi opposta, valorizzando il ruolo decisivo del SRB e l’articolo 86 del regolamento SRM, che consente di ricorrere dinanzi alla Corte contro le decisioni del SRB.

Ragionamento della Corte

La Corte ricorda che, ai fini dell’articolo 263 TFUE, sono impugnabili solo gli atti idonei a produrre effetti giuridici vincolanti che incidano in modo rilevante sulla situazione giuridica del destinatario. Tale valutazione va compiuta in base alla sostanza dell’atto, al suo contenuto, al contesto e ai poteri dell’organo che lo adotta.

Nel caso di specie, la Corte rileva che:

• il programma di risoluzione indicava esso stesso che sarebbe entrato in vigore solo in una data successiva e, in concreto, la sua efficacia dipendeva dall’approvazione della Commissione;
• il regolamento SRM inserisce il programma di risoluzione in un procedimento amministrativo complesso, nel quale la Commissione e, in alcuni casi, il Consiglio controllano gli aspetti discrezionali decisivi;
• l’approvazione della Commissione non è un atto meramente formale, ma è l’elemento che rende definitivo il contenuto del programma e gli attribuisce effetti giuridici vincolanti.

La Corte richiama la giurisprudenza Meroni e la sentenza Regno Unito/Parlamento e Consiglio del 2014 per sottolineare che il regolamento SRM è costruito proprio per evitare un "vero e proprio spostamento di responsabilità": il SRB formula la proposta/decisione tecnica, ma la responsabilità politica e giuridica finale degli aspetti discrezionali resta in capo alla Commissione o al Consiglio.

La Corte respinge anche l’argomento fondato sull’articolo 86 del regolamento SRM: tale disposizione non può ampliare il novero degli atti impugnabili oltre i limiti dell’articolo 263 TFUE, e il rinvio al trattato presuppone comunque che l’atto sia impugnabile secondo le regole generali.

Quanto alla tutela giurisdizionale effettiva, la Corte osserva che la decisione di approvazione della Commissione è essa stessa impugnabile e che, in un ricorso contro tale decisione, i soggetti interessati possono contestare anche il contenuto del programma di risoluzione approvato.

Decisione e dispositivo

La Corte annulla la sentenza del Tribunale nella parte in cui aveva dichiarato ricevibile il ricorso contro la decisione SRB/EES/2017/08. Decidendo nel merito della ricevibilità, respinge il ricorso in primo grado in quanto irricevibile.

In sostanza, la Corte afferma che l’atto impugnabile non è il programma di risoluzione del SRB preso isolatamente, ma la decisione della Commissione che lo approva e ne determina l’entrata in vigore.

Principio affermato

Nel meccanismo di risoluzione unico, il programma di risoluzione del SRB non è un atto finale autonomamente impugnabile se la sua efficacia è subordinata all’approvazione della Commissione: solo la decisione di approvazione assume natura di atto produttivo di effetti giuridici vincolanti ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

Spese

La Corte condanna la SFL e la Fundación alle spese del primo grado, la SFL alle spese dell’impugnazione sostenute dalla Commissione, e ciascuna istituzione/parte intervenuta sopporta le proprie spese secondo le regole processuali applicate.