Sentenza n. 4430/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’Autorità ha impugnato la sentenza del TAR Piemonte deducendo erronea valutazione e travisamento dei fatti, errata interpretazione delle richieste informative del 31 marzo 2017 e illogicità della decisione. In particolare, ha sostenuto che RFI avrebbe omesso di comunicare: i lavori di adeguamento dei binari 18 e 19 e del relativo marciapiede presso la stazione di Napoli Centrale, inclusa la modifica del segnalamento di partenza e l’aumento della capacità del marciapiede; gli interventi e le attività connessi all’incremento della velocità massima delle linee, anche oltre i 300 km/h; nonché le modifiche rilevanti al sistema di segnalamento. RFI ha chiesto il rigetto dell’appello e ha riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., la censura relativa alla violazione del contraddittorio procedimentale, per mancata comunicazione di asserite novità istruttorie, e quella subordinata concernente la quantificazione della sanzione, deducendo violazione dei criteri di cui all’art. 11 l. 689/1981, del principio di proporzionalità e degli obblighi motivazionali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello dell’Autorità, ritenendo fondati tutti i profili della censura relativa alla carenza informativa. Quanto ai binari 18 e 19 della stazione di Napoli Centrale, ha accertato che, al momento della risposta di RFI, entrambi erano inidonei ad accogliere treni a doppia composizione, poiché il marciapiede comune aveva una lunghezza funzionale inferiore a 400 metri; anche la porzione più lunga servente il binario 18, pur estesa in astratto per circa 450 metri, non era integralmente fruibile dai passeggeri e non rispettava l’altezza minima richiesta. RFI avrebbe pertanto dovuto indicare la stazione nella risposta ai quesiti relativi alle stazioni prive di binari di ricevimento idonei e alla disponibilità di binari di adeguata lunghezza. Il Collegio ha inoltre ritenuto rilevante, ai fini della richiesta sui sistemi di segnalamento, lo spostamento del segnale di partenza del binario 19, trattandosi di intervento implicante verifiche e possibili modifiche del sistema complessivo e qualificato dalla stessa RFI come attivazione di un “nuovo segnale”, collegata all’aumento della capacità del marciapiede. Anche le informazioni sull’incremento della velocità avrebbero dovuto essere comunicate: la richiesta dell’Autorità era ampia e imponeva di fornire ogni informazione utile sulle attività in corso o programmate, comprese le sperimentazioni e gli interventi preparatori non strettamente infrastrutturali. Il giudice ha richiamato il dovere di buona fede e collaborazione e il particolare livello di diligenza esigibile dal gestore dell’infrastruttura ferroviaria, tenuto ad assicurare l’accesso equo e non discriminatorio alla rete. È stata respinta la censura sul contraddittorio procedimentale, poiché RFI non aveva specificato quali fossero le novità istruttorie non comunicate né perché fossero rilevanti e, comunque, non emergevano divergenze tra gli addebiti iniziali e quelli successivamente contestati. È stata invece accolta la censura sulla quantificazione della sanzione. Nell’esercizio della giurisdizione di merito, il Consiglio di Stato ha ridotto la sanzione da € 80.000 a € 50.000, pari al minimo edittale, considerando la limitata incidenza delle carenze informative, l’atteggiamento complessivamente collaborativo di RFI, la successiva integrazione delle informazioni, l’assenza di precedenti analoghi e la mancanza di significativi vantaggi ottenuti. La sentenza di primo grado è stata quindi riformata; il ricorso originario è stato accolto solo parzialmente, limitatamente alla riduzione della sanzione. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 37, commi 8 e 14, lett. c), d.lgs. 112/2015

  Fondamento degli obblighi informativi gravanti sul gestore dell’infrastruttura ferroviaria e del potere sanzionatorio dell’Autorità per la loro violazione.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  canone bilaterale della buona fede e collaborazione

  Impone al destinatario di una richiesta informativa dell’amministrazione di fornire tutti gli elementi in proprio possesso, entro il limite dell’apprezzabile sacrificio, senza selezionare discrezionalmente le informazioni ritenute più rilevanti.

• art. 11, l. 689/1981

  Rileva ai fini della commisurazione della sanzione, in relazione alla gravità della violazione e all’opera svolta dall’agente per eliminare o attenuare le conseguenze dell’illecito.

• art. 5, comma 6, Regolamento per lo svolgimento dei procedimenti sanzionatori dell’Autorità

  qualora dalla richiesta di integrazioni istruttoria, emergano novità di rilievo queste debbono essere comunicate alle parti del procedimento senza indugio e comunque entro un termine non superiore a trenta giorni, assegnando alla parte e/o alle parti del procedimento un termine non superiore a quindici giorni per eventuali controdeduzioni

  L’obbligo di comunicazione ulteriore sorge soltanto quando le acquisizioni istruttorie costituiscano novità di rilievo, idonee a ricalibrare portata e contenuto delle contestazioni iniziali.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente alla parte appellata di riproporre in appello i motivi di primo grado non esaminati o assorbiti dalla sentenza impugnata.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Consente l’acquisizione in appello della documentazione valorizzata dal giudice di primo grado, anche quando non risulti formalmente acquisita al fascicolo processuale di primo grado.

• art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Attribuisce al giudice amministrativo giurisdizione di merito in materia di sanzioni pecuniarie, consentendogli di rideterminarne direttamente l’importo.

• art. 11, comma 3, d.lgs. 112/2015

  Rileva nel definire le funzioni del gestore dell’infrastruttura e il dovere di assicurare un accesso equo e non discriminatorio alla rete ferroviaria.

• art. 2497-sexies c.c.

  Attribuisce rilievo giuridico alle attività di direzione e coordinamento della società capogruppo, anche ai fini della valutazione delle dichiarazioni del management relative agli sviluppi dell’attività ferroviaria.

Massime di principio

• Quando un’autorità di regolazione formula una richiesta ampia di “ogni utile informazione” nell’ambito di un’indagine conoscitiva, il destinatario non può selezionare autonomamente le informazioni da comunicare in base alla propria valutazione della loro rilevanza, ma deve fornire tutti gli elementi disponibili entro il limite dell’apprezzabile sacrificio, in applicazione dei doveri di buona fede e collaborazione.
• Nella valutazione dell’adempimento degli obblighi informativi del gestore di un’infrastruttura ferroviaria, l’idoneità di un binario a ricevere treni passeggeri deve essere verificata considerando non soltanto la lunghezza geometrica del binario o del marciapiede, ma anche la lunghezza effettivamente funzionale alla salita e discesa dei viaggiatori e il rispetto delle condizioni tecniche di fruibilità.
• Lo spostamento di un segnale ferroviario di partenza costituisce una modifica rilevante del sistema di segnalamento, quando implica verifiche o possibili interventi sulle ulteriori componenti dell’impianto e incide sulla capacità di ricevimento dei treni; tale intervento deve essere comunicato all’autorità di regolazione nell’ambito di una richiesta informativa sui nuovi sistemi o sul rinnovo dei sistemi esistenti.
• Nell’ambito di una richiesta informativa ampia sugli incrementi di velocità ferroviaria, devono essere comunicati anche le sperimentazioni e gli interventi preparatori di adeguamento dell’infrastruttura, pur se non qualificabili come interventi infrastrutturali in senso stretto, quando siano funzionali al processo di incremento della velocità e rilevanti per il quadro conoscitivo dell’autorità di vigilanza.
• L’obbligo di comunicare le novità istruttorie nel procedimento sanzionatorio sorge solo per acquisizioni nuove e rilevanti, idonee a modificare la portata o il contenuto degli addebiti iniziali; non sussiste una violazione del contraddittorio quando il destinatario non individua concretamente gli elementi non comunicati e gli addebiti restano invariati.
• Nell’esercizio della giurisdizione di merito sulle sanzioni amministrative pecuniarie, il giudice può rideterminare direttamente l’importo quando la sanzione risulti eccessiva rispetto alla gravità concreta della violazione, considerando, tra l’altro, l’incidenza effettiva sull’attività di vigilanza, la collaborazione dell’agente, la successiva eliminazione delle carenze, l’assenza di precedenti analoghi e il mancato conseguimento di significativi vantaggi.

Come è indicizzato