Sentenza n. 7991/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La società ha contestato gli atti statali e l’accordo Stato-Regioni deducendo vizi propri e derivati del meccanismo di payback per dispositivi medici. Ha lamentato l’illegittima retroattività della fissazione dei tetti regionali, la violazione dell’affidamento maturato sulla base dei prezzi e degli equilibri economici delle gare già svolte, la violazione dei termini normativi per la fissazione dei tetti, la certificazione dello sforamento e l’adozione delle linee guida, nonché l’illegittimità costituzionale dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 e la violazione dei principi eurounitari in materia di legittimo affidamento, libertà d’impresa ed evidenza pubblica. Con motivi aggiunti ha impugnato i provvedimenti regionali e provinciali che individuavano le aziende fornitrici soggette al ripiano e quantificavano gli importi dovuti per gli anni 2015-2018.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto. Il TAR ha ritenuto infondate le censure contro gli atti statali, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha ritenuto il meccanismo di payback ragionevole e proporzionato, rispettoso della riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività e di tutela dell’affidamento. Secondo il TAR, dal 2015 le imprese conoscevano l’esistenza del tetto di spesa, le percentuali di ripiano e il criterio di partecipazione basato sull’incidenza del fatturato; inoltre, il tetto nazionale del 4,4 per cento costituiva un parametro conoscibile e prevedibile, poi applicato anche a livello regionale. Il payback opera esternamente ai contratti di fornitura, senza modificare quantità, prezzi o risultati delle gare, e incide sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori. È stata inoltre esclusa la violazione dell’art. 77 Cost., non essendo ravvisabile una manifesta eterogeneità tra le disposizioni del decreto-legge e quelle introdotte in sede di conversione, avendo tutte natura finanziaria. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. I provvedimenti regionali hanno natura meramente tecnico-contabile e vincolata: le Regioni si limitano a verificare i dati contabili, individuare le aziende, applicare le percentuali stabilite dalla legge e richiedere il pagamento. Non esercitano quindi un potere autoritativo, ma determinano il quantum di un’obbligazione patrimoniale, incidendo su un diritto soggettivo, la cui cognizione spetta al giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e originariamente poneva il superamento a carico della Regione interessata.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  Ha fissato, dal 2014, il tetto nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  Disciplina il payback dei dispositivi medici, individuando le percentuali di ripiano a carico delle imprese, il criterio proporzionale basato sul fatturato e la procedura di individuazione delle aziende soggette al pagamento per gli anni 2015-2018.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  Ha previsto la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell’IVA e la dichiarazione dello sforamento mediante decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022, convertito dalla l. n. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter, attribuendo alle Regioni l’individuazione delle aziende fornitrici soggette al ripiano e degli importi dovuti.

• art. 4, comma 8-bis, d.l. n. 198/2022, convertito dalla l. n. 14/2023

  Ha differito il termine per l’adempimento dei fornitori.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  Ha istituito un fondo statale collegato al ripiano e previsto una riduzione dell’importo dovuto dalle aziende, disciplina successivamente dichiarata parzialmente incostituzionale.

• art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025

  “Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici […] si intendono assolti con il versamento […] della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali”

  Prevede l’estinzione dell’obbligazione mediante il pagamento della quota ridotta del 25 per cento e collega al versamento la cessazione della materia del contendere nei ricorsi contro i provvedimenti regionali e provinciali.

• art. 77, comma 2, Cost.

  La violazione del procedimento di conversione per eterogeneità sussiste solo in presenza di un’evidente o manifesta mancanza di nesso di interrelazione tra le disposizioni aggiunte e il contenuto originario del decreto-legge; tale condizione è stata esclusa nel caso concreto.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia relativa ai motivi aggiunti, entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha rilevato che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato per la possibilità di motivare mediante riferimento a precedenti conformi.

• art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a.

  Richiamato quale base per il rinvio alle motivazioni di precedenti sentenze conformi.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola, di per sé, i principi di irretroattività e di tutela del legittimo affidamento quando l’obbligo di ripiano, le percentuali applicabili e il criterio di calcolo fondato sull’incidenza del fatturato erano già previsti dalla legge prima dello svolgimento delle gare e della conclusione dei contratti.
• La determinazione successiva del tetto regionale non rende retroattivo il payback quando il tetto nazionale, fissato nella misura del 4,4 per cento, costituiva un parametro normativo conoscibile e il tetto regionale è stato poi fissato nella medesima misura per le annualità pregresse.
• Il payback incide esternamente sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica l’oggetto, il prezzo o l’esito delle procedure di gara; pertanto, non costituisce una rimodulazione dei contratti pubblici né altera necessariamente la par condicio tra i concorrenti.
• I provvedimenti regionali che, in attuazione dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, individuano le aziende soggette al ripiano e quantificano gli importi mediante applicazione matematica delle percentuali legali al fatturato hanno natura vincolata, tecnico-contabile e meramente ricognitiva, senza esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie relative alla correttezza del calcolo dell’importo di payback contenuto nei provvedimenti regionali, quando l’amministrazione opera in modo vincolato e viene in rilievo un’obbligazione patrimoniale, riguardano un diritto soggettivo e spettano alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se l’atto è denominato formalmente “provvedimento” e prevede la propria impugnabilità davanti al giudice amministrativo.

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