Corte di giustizia, Sentenza C-46/19

Mantenimento del PKK nell’elenco UE antiterrorismo e obbligo di motivazione

La pronuncia riguarda un’impugnazione del Consiglio contro la sentenza del Tribunale che aveva annullato, per difetto di motivazione, una serie di decisioni PESC e regolamenti di esecuzione con cui il PKK era stato mantenuto nell’elenco UE delle persone, gruppi ed entità coinvolti in atti terroristici. La causa si inserisce nel quadro della posizione comune 2001/931/PESC e del regolamento (CE) n. 2580/2001, relativi al congelamento dei capitali.

Parti e svolgimento del procedimento

Il ricorso di primo grado era stato proposto dal PKK contro gli atti del Consiglio che ne avevano mantenuto l’iscrizione nell’elenco controverso; nel giudizio di primo grado erano intervenute Commissione e Regno Unito a sostegno del Consiglio. Il Tribunale aveva accolto il solo settimo motivo, relativo alla motivazione, annullando gli atti nella parte in cui riguardavano il PKK. Il Consiglio ha quindi proposto impugnazione, sostenuta da Francia e Paesi Bassi, chiedendo l’annullamento della sentenza del Tribunale.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la risoluzione 1373 (2001) del Consiglio di sicurezza ONU, che impone il congelamento dei capitali di persone coinvolte in atti terroristici;
• la posizione comune 2001/931/PESC, soprattutto l’articolo 1, paragrafi 3, 4 e 6, che definiscono gli atti terroristici, il requisito della decisione di un’autorità competente e il riesame semestrale dell’iscrizione;
• il regolamento (CE) n. 2580/2001, in particolare l’articolo 2, paragrafo 3, che disciplina l’elenco UE e il congelamento dei capitali;
• l’articolo 296 TFUE, sull’obbligo di motivazione;
• l’articolo 61 dello Statuto della Corte, sul rinvio al Tribunale dopo l’annullamento in impugnazione.

Motivi dell’impugnazione

Il Consiglio articolava sette motivi. I principali riguardavano:

• la qualificazione degli atti impugnati come meri atti di mantenimento ex articolo 1, paragrafo 6, e non come atti riconducibili anche al paragrafo 4;
• l’asserito errore del Tribunale nel pretendere che la motivazione spiegasse perché le decisioni nazionali richiamate fossero state adottate da un’“autorità competente” e riguardassero “atti terroristici”;
• l’asserito errore nel ritenere insufficiente la motivazione fondata su una serie di episodi terroristici e sulla decisione di riesame del Ministro dell’Interno britannico del 2014;
• la questione della lettera del Consiglio del 27 marzo 2015, che rispondeva agli argomenti del PKK e che il Tribunale aveva escluso dalla motivazione.

Ragionamento della Corte: distinzione tra iscrizione iniziale e mantenimento

La Corte ribadisce la distinzione, costante in giurisprudenza, tra:

• l’iscrizione iniziale in elenco, disciplinata dall’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931;
• il mantenimento in elenco, disciplinato dall’articolo 1, paragrafo 6.

Conseguentemente, il Tribunale aveva correttamente esaminato gli atti controversi come atti di mantenimento e non aveva commesso errore nel limitare il proprio scrutinio all’articolo 1, paragrafo 6.

Ragionamento della Corte: contenuto dell’obbligo di motivazione

La Corte richiama il principio generale secondo cui la motivazione deve esporre in modo chiaro e inequivoco l’iter logico seguito dall’istituzione e deve essere adeguata al contesto, senza dover contenere tutti gli elementi di fatto e di diritto o rispondere in dettaglio a ogni osservazione dell’interessato.

Nel caso degli atti di mantenimento nell’elenco antiterrorismo, il Consiglio deve verificare se la situazione sia mutata rispetto all’iscrizione iniziale e può fondarsi su elementi recenti, anche non derivanti da decisioni nazionali. Tuttavia, la Corte precisa che l’obbligo di motivazione non coincide con l’obbligo di prova: se l’interessato contesta la fondatezza dei fatti, la prova della loro verità e la loro qualificazione giuridica attengono alla legittimità sostanziale dell’atto, non alla sua motivazione.

Atti del 2014: motivazione ritenuta sufficiente dalla Corte

Per gli atti del 2014, la Corte censura il Tribunale per aver ritenuto che il Consiglio dovesse, nella motivazione, dimostrare la fondatezza della decisione del Ministro dell’Interno del 2001 e dei 69 episodi richiamati, nonché qualificare quei fatti come atti terroristici. Secondo la Corte, tale onere eccede l’obbligo di motivazione.

La Corte osserva che le esposizioni dei motivi consentivano al PKK di comprendere le ragioni del mantenimento, in particolare perché il Consiglio si era fondato sulla permanenza in vigore della decisione del 2001 e su episodi più recenti, alcuni dei quali descritti con data, luogo e natura degli attacchi. Ciò era sufficiente a soddisfare l’articolo 296 TFUE. L’errore del Tribunale ha quindi condotto a un annullamento ingiustificato.

Atti dal 2015 al 2017: motivazione ritenuta sufficiente dalla Corte

Analogamente, per gli atti dal 2015 al 2017, la Corte ritiene erroneo l’assunto del Tribunale secondo cui il Consiglio avrebbe dovuto dimostrare, nella motivazione, la fondatezza della decisione di riesame del Ministro dell’Interno del 2014 e qualificare i fatti in essa richiamati. Anche in questo caso la Corte distingue la motivazione dalla prova dei fatti.

La Corte considera inoltre sufficiente la motivazione relativa agli episodi specifici richiamati nelle esposizioni dei motivi, osservando che alcuni elementi erano descritti con precisione temporale e territoriale e che, nel complesso, consentivano al PKK di comprendere il perché del mantenimento dell’iscrizione nonostante i cessate il fuoco e il processo di pace.

Lettera del Consiglio del 27 marzo 2015

Quanto alla lettera del 27 marzo 2015, la Corte afferma che il Tribunale ha errato nel non tenerla conto ai fini della valutazione del contesto motivazionale. Poiché la lettera e l’esposizione dei motivi erano state notificate contemporaneamente, la lettera integrava il contesto conosciuto dal destinatario. Inoltre, essa rispondeva agli argomenti del PKK spiegando che l’esistenza di gruppi curdi in lotta contro lo Stato islamico non incideva sulla valutazione del rischio di coinvolgimento del PKK in attività terroristiche.

Dispositivo

La Corte annulla i punti del dispositivo della sentenza del Tribunale che avevano annullato gli atti controversi. Non decide definitivamente sul merito dell’intera controversia, perché il Tribunale non aveva ancora esaminato gli altri motivi di annullamento proposti dal PKK. La causa viene quindi rinviata al Tribunale e le spese sono riservate.

Principi ricavabili

La pronuncia conferma che, nei riesami periodici delle misure restrittive antiterrorismo, il Consiglio deve motivare in modo concreto il permanere del rischio di coinvolgimento dell’interessato, ma non deve trasformare la motivazione in una dimostrazione probatoria completa dei fatti allegati. Il controllo sulla veridicità dei fatti e sulla loro qualificazione giuridica appartiene al sindacato di legittimità sostanziale, non al piano dell’obbligo di motivazione.