Sentenza n. 1541/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza con cui il Comune di Carini aveva disposto la sospensione dei lavori, ritenendo configurata una lottizzazione abusiva materiale e cartolare in un’area agricola. Hanno dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 30 d.P.R. 380/2001, l’insussistenza degli elementi costitutivi della lottizzazione abusiva, l’erronea ricostruzione dei fatti, il difetto di istruttoria e motivazione, l’illogicità manifesta, la sproporzione e il travisamento. In particolare, hanno evidenziato che erano stati realizzati soltanto quattro edifici su sei programmati, distribuiti su circa 40.000 mq, tutti assistiti da titoli edilizi e compatibili con gli indici agricoli, e che le strade interpoderali costituivano opere minime, autorizzate e coerenti con la destinazione agricola. Hanno inoltre negato che i frazionamenti e gli atti di trasferimento dimostrassero in modo non equivoco una destinazione edificatoria abusiva, richiamando anche le donazioni tra parenti in linea retta. Con un secondo motivo hanno dedotto la violazione dei principi di buon andamento e legittimo affidamento, degli artt. 7, 10, 10-bis, 19 e 21-nonies l. 241/1990 e dell’art. 6 CEDU, lamentando l’omessa comunicazione di avvio del procedimento e l’assenza dei presupposti per l’eventuale annullamento d’ufficio del titolo edilizio. Il Comune ha sostenuto l’infondatezza del ricorso, rappresentando la formazione di un insediamento residenziale su terreni agricoli mediante frazionamenti, cessioni, edifici abitativi e commerciali e opere infrastrutturali.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso per fondatezza del primo motivo e ha annullato l’ordinanza di sospensione. L’art. 30 d.P.R. 380/2001 contempla la lottizzazione abusiva materiale, fondata sull’esecuzione di opere idonee a trasformare urbanisticamente o ediliziamente il territorio in violazione della disciplina urbanistica, e quella cartolare o negoziale, realizzata mediante frazionamenti e trasferimenti che rivelino in modo non equivoco una destinazione edificatoria abusiva. Per la lottizzazione cartolare non è sufficiente il mero frazionamento accompagnato da plurime vendite, occorrendo un quadro indiziario oggettivo e univoco dell’intento edificatorio contra legem. Per quella materiale, gli interventi devono essere valutati complessivamente, in relazione alla trasformazione urbanistico-edilizia, all’aggravio del carico insediativo e al pregiudizio per la potestà programmatoria comunale. Nel caso concreto, quattro edifici sparsi su circa 40.000 mq, realizzati nel rispetto degli indici agricoli e muniti di titoli edilizi, non costituivano un complesso insediativo unitario idoneo a stravolgere la destinazione di zona. Anche le strade interpoderali erano opere minime, autorizzate e compatibili con la destinazione agricola. Gli atti negoziali, costituiti da donazioni in linea retta e da limitate vendite a terzi di lotti destinati a edifici assentiti dal Comune, non dimostravano in modo inequivoco un intento lottizzatorio. Mancavano quindi gli elementi oggettivi della lottizzazione abusiva, sia materiale sia cartolare. Le censure sull’elemento soggettivo e sulla violazione della comunicazione di avvio sono state assorbite. Sono state dichiarate inammissibili le censure relative al procedimento di annullamento d’ufficio del titolo edilizio, poiché tale procedimento era ancora pendente e non si era concluso con un provvedimento finale; il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati e la comunicazione di avvio, salvo contenuto immediatamente lesivo, non è autonomamente impugnabile. Le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda e l’assenza di orientamenti giurisprudenziali univoci.

Norme richiamate

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  “si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che [...] denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio”

  La lottizzazione abusiva può essere materiale o cartolare. La prima richiede opere complessivamente idonee a trasformare il territorio, aggravare il carico insediativo e pregiudicare la potestà programmatoria; la seconda richiede atti negoziali e un quadro indiziario oggettivo che rivelino in modo non equivoco una destinazione edificatoria contra legem.

• art. 30, comma 7, d.P.R. 380/2001

  “nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l’effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione [...] ne dispone la sospensione”

  Il potere di sospensione presuppone l’accertamento della lottizzazione abusiva; in mancanza degli elementi oggettivi della fattispecie, l’ordinanza deve essere annullata.

• art. 30, comma 10, d.P.R. 380/2001

  “non si applicano comunque alle divisioni ereditarie, alle donazioni fra coniugi e fra parenti in linea retta ed ai testamenti”

  Le donazioni in linea retta, considerate isolatamente, non integrano lottizzazione abusiva; la loro eventuale rilevanza deve essere valutata nel complessivo contesto negoziale e fattuale.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Le censure riguardanti l’eventuale annullamento d’ufficio del titolo edilizio non possono essere esaminate finché il relativo procedimento non si sia concluso con un provvedimento finale.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  “In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi sulla legittimità dell’esercizio di un potere amministrativo quando il procedimento è ancora pendente e l’amministrazione non ha adottato il provvedimento finale.

• art. 7 l. 241/1990

  La censura relativa all’omessa comunicazione di avvio del procedimento è stata assorbita, poiché l’ordinanza è stata annullata per l’insussistenza oggettiva della lottizzazione abusiva.

Massime di principio

• La lottizzazione abusiva materiale deve essere accertata mediante una valutazione complessiva degli interventi, considerando la trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, l’eventuale aggravio del carico insediativo e il concreto pregiudizio alla potestà programmatoria dell’amministrazione; non è sufficiente una valutazione atomistica delle singole particelle o opere.
• La realizzazione di pochi edifici, sparsi su un’area estesa, conformi agli indici di edificabilità della zona agricola e assistiti da regolari titoli edilizi, non integra di per sé una lottizzazione abusiva materiale se non determina un complesso insediativo unitario idoneo a stravolgere la destinazione urbanistica.
• La lottizzazione abusiva cartolare non può essere desunta dal solo frazionamento del terreno accompagnato da plurime vendite: occorre un quadro indiziario oggettivo e univoco dal quale emerga la destinazione edificatoria abusiva perseguita attraverso gli atti negoziali.
• Le donazioni tra parenti in linea retta, considerate isolatamente, sono escluse dall’ambito applicativo della disciplina della lottizzazione abusiva; la loro eventuale rilevanza deve essere verificata insieme agli ulteriori atti e alle concrete trasformazioni del territorio.
• L’ordinanza di sospensione prevista dall’art. 30, comma 7, d.P.R. 380/2001 presuppone l’accertamento degli elementi costitutivi della lottizzazione abusiva; in assenza di tali elementi, il provvedimento è illegittimo e deve essere annullato.
• Il giudice amministrativo non può pronunciarsi sulle censure riferite a un procedimento di annullamento d’ufficio ancora pendente, perché non può esercitare il sindacato su poteri amministrativi non ancora concretamente esercitati mediante l’adozione del provvedimento finale.

Come è indicizzato