Sentenza n. 2241/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Gli appellanti, comproprietari di un'unità immobiliare sita nel Condominio Giglio, hanno contestato la sentenza del TAR che aveva respinto l'azione contro l'inerzia del Comune nell'esercizio dei poteri di vigilanza edilizia. Il fabbricato era stato assentito con una concessione edilizia che prescriveva 75 mq di parcheggi pertinenziali privati e 54 mq di verde, in conformità all'art. 41-sexies della legge n. 1150/1942. Secondo gli appellanti, in fase esecutiva il costruttore avrebbe trasformato in area verde parte dell'area destinata a parcheggio e arretrato la recinzione, riducendo la superficie effettivamente utilizzabile per i parcheggi. Il Comune aveva adottato ordinanze nel 2011 e nel 2013, ordinando il ripristino o la presentazione di un elaborato grafico conforme e applicando sanzioni pecuniarie per le difformità relative alla recinzione e alla posizione del fabbricato. Con nota del 2019 aveva poi ritenuto che il pagamento della sanzione avesse sanato l'irregolarità della recinzione e aveva prospettato l'individuazione, anche d'ufficio, di aree alternative per i 75 mq di parcheggio. Gli appellanti hanno dedotto, da un lato, che il pagamento della sanzione pecuniaria non avrebbe prodotto la sanatoria della difformità né consumato il potere repressivo comunale e, dall'altro, che la sostituzione dell'area originariamente destinata a parcheggio mediante un mero elaborato grafico, senza titolo edilizio in variante, fosse illegittima. Hanno inoltre sostenuto che la superficie residua non fosse concretamente idonea, per dimensioni, conformazione, distanze, spazi di manovra e sicurezza, a garantire lo standard di parcheggio previsto dalla legge e dal titolo edilizio.

La decisione

L'appello è stato accolto parzialmente. Il Consiglio di Stato ha respinto il primo motivo: per una difformità edilizia non essenziale, l'amministrazione può applicare la sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione prevista dall'art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380/2001. Nel caso concreto, l'ordinanza comunale n. 191/2013 aveva qualificato la difformità della recinzione e irrogato la sanzione pecuniaria; non essendo stata tempestivamente impugnata, essa aveva consolidato l'assetto edilizio e impediva una successiva applicazione di una misura repressiva più incisiva sul medesimo presupposto. Una nuova sanzione ripristinatoria sarebbe stata incompatibile con l'alternatività dei rimedi, con il ne bis in idem e con la proporzionalità dell'azione amministrativa. Il Collegio ha invece accolto il motivo relativo agli standard di parcheggio. L'art. 41-sexies della legge n. 1150/1942 è stato qualificato come norma imperativa di ordine pubblico, posta a tutela di interessi pubblici primari, e come norma di azione nei rapporti tra privato e pubblica amministrazione. La modifica della localizzazione degli spazi a parcheggio rispetto alla concessione originaria richiede un idoneo titolo edilizio in variante e non può essere realizzata mediante un semplice elaborato grafico. Inoltre, il rispetto dello standard non si esaurisce nella verifica quantitativa della superficie: l'area deve essere concretamente idonea allo stazionamento dei veicoli e alle manovre di accesso e uscita in condizioni di sicurezza. Il TAR aveva erroneamente desunto la capienza dell'area dalla sola ordinanza del 2011, senza esaminare adeguatamente la documentazione peritale che evidenziava la carenza della superficie utile e l'impossibilità tecnica di ricavare i parcheggi prescritti nel cortile attuale. Il Consiglio di Stato ha quindi annullato gli atti impugnati nella parte in cui avevano ritenuto sostanzialmente sanato l'abuso relativo agli standard di parcheggio e ha accertato l'obbligo del Comune di svolgere senza indugio, con la partecipazione degli interessati, le necessarie indagini istruttorie e di ordinare al condominio e ai comproprietari l'adozione delle misure necessarie a garantire lo standard urbanistico, tenendo conto delle reali condizioni morfologiche e dimensionali del sito e indipendentemente dalla legittimità ormai consolidata della recinzione. Non è stata ritenuta necessaria la verificazione. Nulla per le spese, in ragione della mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 41-sexies legge n. 1150/1942

  “opera come norma di relazione nei rapporti privatistici e come norma di azione nel rapporto pubblicistico con la p.a.”

  La disposizione impone inderogabilmente una dotazione minima di spazi destinati a parcheggio; costituisce condizione di legittimità del titolo edilizio e attribuisce alla pubblica amministrazione il compito di verificare sia la proporzione quantitativa sia l'idoneità concreta delle aree. Il trasferimento del vincolo di destinazione su aree diverse da quelle originarie richiede un titolo edilizio in variante.

• art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  In presenza di una difformità edilizia non essenziale, la sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione può essere legittimamente applicata dall'amministrazione e, una volta esercitata e divenuta definitiva, preclude l'adozione di una successiva sanzione ripristinatoria più incisiva per il medesimo fatto.

• art. 34 d.P.R. n. 380/2001

  Costituisce la base normativa dei poteri repressivi edilizi esercitati dal Comune e delle misure conseguenti alla violazione del titolo edilizio.

• art. 15 legge regionale Emilia-Romagna n. 23/2004

  È richiamato quale fondamento regionale dei provvedimenti repressivi richiesti dagli appellanti.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in epigrafe in relazione alla trattazione dell'appello.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla memoria integrativa depositata dagli appellanti.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione prevista per una difformità edilizia non essenziale, una volta legittimamente applicata e divenuta definitiva, consolida l'assetto urbanistico-edilizio e preclude l'adozione, per il medesimo fatto, di una successiva misura ripristinatoria più incisiva.
• L'applicazione successiva e cumulativa di sanzioni alternative riferite alla medesima difformità edilizia è incompatibile con il carattere alternativo dei rimedi, con il principio del ne bis in idem e con il principio di proporzionalità dell'azione amministrativa.
• L'art. 41-sexies della legge n. 1150/1942 impone uno standard urbanistico inderogabile di parcheggi e vincola l'amministrazione sia nella verifica quantitativa della superficie sia nell'accertamento dell'effettiva idoneità dell'area allo stazionamento dei veicoli e alle manovre di accesso e uscita in condizioni di sicurezza.
• La modifica della localizzazione degli spazi destinati a parcheggio rispetto a quella prevista dal titolo edilizio originario non può essere validamente disposta mediante un mero elaborato grafico, ma richiede il rilascio di un idoneo titolo edilizio in variante.
• L'obbligo di vigilanza edilizia impone all'amministrazione di affrontare effettivamente la persistente violazione dello standard urbanistico, anche quando una distinta difformità edilizia, quale la diversa collocazione della recinzione, sia stata definita mediante l'applicazione di una sanzione pecuniaria.
• Nel verificare il rispetto dello standard a parcheggio, l'amministrazione deve svolgere un'istruttoria concreta sulle condizioni morfologiche e dimensionali del sito e sulla fruibilità degli spazi, senza limitarsi a una verifica aritmetica della superficie o al richiamo di precedenti atti non risolutivi.

Come è indicizzato