Sentenza n. 341/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L'appellante ha contestato il parere contrario della Soprintendenza al mantenimento, in sanatoria, di un terrazzo con sottostante garage interrato, di una cisterna e di una scala esterna in muratura, realizzati nel Comune di Lipari in area tutelata dal Piano territoriale paesistico delle Isole Eolie. In primo luogo ha sostenuto che, decorso il termine di 120 giorni previsto dall'art. 46 della l.r. Sicilia n. 17/2004 senza richiesta istruttoria interruttiva, si fosse formato il silenzio-assenso sull'autorizzazione paesaggistica in sanatoria; ha inoltre invocato l'art. 29 della l.r. Sicilia n. 7/2019. In secondo luogo ha dedotto che, trattandosi di opere realizzate anteriormente al 2004, la Soprintendenza avrebbe dovuto esaminarne concretamente la compatibilità paesaggistica senza applicare il divieto di autorizzazione paesaggistica postuma e i limiti dell'art. 167, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004, introdotti o modificati successivamente. In terzo luogo ha denunciato l'omessa pronuncia del TAR su un motivo di primo grado, riproposto ex art. 101, comma 2, c.p.a., con cui sosteneva che le opere fossero modeste, in prevalenza interrate, non lesive del paesaggio e non comportanti aumenti rilevanti di superficie o volume; ha dedotto anche travisamento dei fatti, mancanza dei presupposti e difetto di motivazione. Infine ha lamentato la mancata comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. n. 241/1990, sostenendo che il procedimento implicasse valutazioni tecnico-discrezionali e che il contraddittorio avrebbe potuto incidere sull'esito.

La decisione

L'appello è stato respinto integralmente. Quanto al primo motivo, il CGARS ha ritenuto infondato il richiamo al silenzio-assenso previsto dall'art. 46 della l.r. Sicilia n. 17/2004. Alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 155/2021, l'art. 20, comma 4, l. n. 241/1990 opera nell'ordinamento siciliano tramite il rinvio dinamico dell'art. 7, comma 1, l.r. n. 5/2011 e ha implicitamente abrogato, per incompatibilità, la previsione regionale del silenzio-assenso in materia paesaggistica. Inoltre, l'art. 46 riguarda le autorizzazioni a eseguire opere e non è applicabile alle domande di autorizzazione paesaggistica postuma o di sanatoria, disciplinate da normativa speciale. Anche l'art. 29 l.r. n. 7/2019 non consente il silenzio-assenso, sia per la specialità del procedimento di condono, sia perché la tutela paesaggistica rientra nella materia ambientale, sottratta alla formazione del silenzio-assenso. Le precedenti statuizioni cautelari richiamate dall'appellante non vincolano il giudice del merito e non producono affidamento sull'esito della causa. Il secondo motivo è stato respinto in applicazione del principio tempus regit actum: gli abusi edilizi hanno natura permanente e la compatibilità paesaggistica dell'opera da sanare deve essere valutata secondo la disciplina vigente al momento dell'esame della domanda, non secondo quella vigente al momento della realizzazione. L'art. 167, comma 4, lett. a), d.lgs. n. 42/2004 consente la compatibilità paesaggistica postuma solo per interventi che non abbiano creato nuove superfici o volumi né aumentato quelli legittimamente esistenti. Il divieto generale di autorizzazione paesaggistica postuma e le relative eccezioni sono di stretta interpretazione. Nel caso concreto, il terrazzo con garage interrato, la cisterna e la scala esterna sono stati considerati unitariamente e comportano nuovi volumi e superfici, sicché il diniego aveva contenuto vincolato. Il terzo motivo è stato respinto perché l'omessa pronuncia del TAR su una censura non determina un error in procedendo: il giudice d'appello può integrare la motivazione e decidere direttamente il merito. La qualificazione delle opere come modeste e separatamente valutabili è stata ritenuta distorsiva. Gli abusi devono essere considerati nella loro complessiva consistenza e nel loro impatto unitario sull'immobile e sul contesto, non mediante una valutazione atomistica dei singoli interventi. Anche il quarto motivo è stato respinto: poiché le opere comportavano nuovi volumi e superfici insanabili ex lege, il provvedimento era vincolato e l'omessa comunicazione del preavviso di rigetto non avrebbe potuto incidere sul contenuto della decisione. Le spese del grado sono state compensate, poiché l'Amministrazione si era costituita senza formulare difese.

Norme richiamate

• art. 46 l.r. Sicilia n. 17/2004

  Le autorizzazioni ad eseguire opere in zone soggette a vincolo paesistico o su immobili di interesse storico-artistico sono rilasciate o negate [...] entro il termine perentorio di 120 giorni; [...] trascorso il termine perentorio [...] si intende reso in senso favorevole.

  La disposizione non è applicabile alle domande di autorizzazione paesaggistica in sanatoria; inoltre, la previsione del silenzio-assenso è stata implicitamente abrogata, per incompatibilità, dall'operatività nell'ordinamento siciliano dell'art. 20, comma 4, l. n. 241/1990.

• art. 7, comma 1, l.r. Sicilia n. 5/2011

  Il rinvio dinamico rende operativa nell'ordinamento regionale la disciplina statale dell'art. 20, comma 4, l. n. 241/1990.

• art. 20, comma 4, l. n. 241/1990

  Esclude la formazione del silenzio-assenso nei procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico; tale disciplina ha determinato l'abrogazione implicita della previsione regionale incompatibile.

• art. 29, commi 1 e 2, l.r. Sicilia n. 7/2019

  Il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, salve le esclusioni previste dalla norma.

  La disciplina generale del silenzio-assenso non si applica al procedimento speciale di condono paesaggistico e, comunque, la tutela paesaggistica rientra nell'ambito ambientale sottratto al silenzio-assenso.

• art. 146, comma 4, d.lgs. n. 42/2004

  Fuori dai casi di cui all'articolo 167, commi 4 e 5, l'autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi.

  Stabilisce il divieto generale di autorizzazione paesaggistica postuma, derogabile soltanto nelle ipotesi tassative dell'art. 167, commi 4 e 5.

• art. 167, comma 4, lett. a), d.lgs. n. 42/2004

  L'autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica [...] per i lavori [...] che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati.

  La compatibilità paesaggistica postuma è ammessa solo per gli interventi tassativamente indicati; la creazione di nuove superfici o volumi esclude la sanabilità, indipendentemente dalla modestia o lievità dell'abuso.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi non incide sull'esito quando il provvedimento conclusivo è vincolato e l'intervento è insanabile ex lege.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi non esaminati o non accolti dal giudice di primo grado.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Il richiamo è riferito all'accoglimento dell'appello cautelare ai fini della sollecita fissazione dell'udienza di merito; la relativa statuizione interinale non vincola il giudice del merito.

• art. 32 d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  Costituisce la disciplina del condono edilizio cui era riferita l'istanza di sanatoria, nell'ambito della quale restano ferme le limitazioni della normativa paesaggistica.

Massime di principio

• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica in sanatoria non si forma il silenzio-assenso previsto dalla disciplina generale o da disposizioni regionali incompatibili con l'art. 20, comma 4, l. n. 241/1990; la tutela paesaggistica, quale componente della materia ambientale, è sottratta al meccanismo di assenso tacito, e le norme sul silenzio-assenso non si applicano ai procedimenti speciali di condono se non espressamente previsto.
• La compatibilità paesaggistica di un'opera da sanare deve essere valutata secondo la disciplina vigente al momento dell'esame della domanda, in applicazione del principio tempus regit actum, anche se l'opera era conforme alla normativa vigente al momento della sua realizzazione abusiva.
• L'autorizzazione paesaggistica postuma è ammessa soltanto nelle ipotesi tassative dell'art. 167, comma 4, d.lgs. n. 42/2004; la creazione di nuove superfici utili o di nuovi volumi, ovvero l'aumento di quelli legittimi, esclude la sanatoria e rende vincolato il diniego, senza rilevanza della modestia o della lievità dell'abuso.
• La qualificazione dell'abuso edilizio deve avvenire considerando unitariamente tutte le opere realizzate e il loro complessivo impatto edilizio e paesaggistico; non è consentito frazionare gli interventi per eludere i limiti normativi alla sanatoria.
• L'omessa pronuncia del giudice di primo grado su una censura non determina, di per sé, un error in procedendo: il giudice d'appello può integrare la motivazione e decidere direttamente la questione nel merito.
• La mancata comunicazione del preavviso di rigetto è ininfluente quando il provvedimento conclusivo ha natura vincolata e l'intervento richiesto è oggettivamente insanabile ex lege.

Come è indicizzato