Sentenza n. 3539/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il giudizio riguarda l’ammissione a incentivi energetici per la sostituzione di un impianto di climatizzazione con una stufa a legna. Dopo l’ammissione del 26 giugno 2017, il GSE ha avviato nel marzo 2020 un procedimento di riesame, riferendo di avere appreso dalla Guardia di finanza che documenti relativi allo smaltimento dell’impianto sostituito e fatture prodotte per dimostrare le spese sostenute erano stati falsificati in altre pratiche. Il GSE ha quindi adottato l’atto dell’8 settembre 2020, ritenendo non veritiera anche la documentazione presentata dall’interessato. Il ricorrente ha dedotto, in primo grado e poi in appello, la violazione delle garanzie partecipative per il mancato accesso alla corrispondenza con la Guardia di finanza e per il mancato svolgimento di un’audizione orale; la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, per l’avvenuto decorso del termine di diciotto mesi dalla concessione del beneficio e per l’assenza di un giudicato penale sulla falsità; nonché il difetto di istruttoria e di prova, sostenendo che il procedimento penale riguardava il tecnico che aveva curato varie pratiche, ma non specificamente i documenti allegati alla sua domanda, e che nessuna contestazione penale era stata mossa nei suoi confronti. Il GSE ha eccepito l’improcedibilità della censura sull’accesso e l’inammissibilità della deduzione fondata sull’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, oltre a contestare nel merito l’appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR Lazio, ha accolto il ricorso di primo grado e annullato il provvedimento del GSE. Il primo motivo è stato respinto: il privato non aveva esperito l’azione giudiziaria per ottenere l’accesso alla corrispondenza con la Guardia di finanza; inoltre, gli atti di indagine erano inizialmente coperti dal segreto ai sensi dell’art. 329 c.p.p. e, una volta prodotti in giudizio dal GSE, non erano stati impugnati con motivi aggiunti. È stata altresì esclusa la necessità di un’audizione orale, poiché l’art. 10 l. 241/1990 garantisce il contraddittorio scritto e l’art. 41 della Carta non impone in via generale un colloquio orale, purché l’interessato possa presentare deduzioni scritte effettive. Il secondo motivo è stato respinto. L’atto è stato qualificato come decadenza, e non come annullamento d’ufficio, poiché fondato sull’asserita acquisizione del beneficio mediante documenti non veritieri. Il potere di decadenza, ove ricorrano i presupposti, è doveroso e vincolato e non è soggetto al termine di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies; inoltre, il GSE aveva comunque agito entro tale termine decorrente dalla conoscenza dell’indagine. Non era necessario attendere un giudicato penale, poiché non era stata contestata la falsità di autocertificazioni né risultavano contestati reati di falso, ma la presentazione di documenti non veritieri, accertabile dall’amministrazione mediante adeguata istruttoria. È stato invece accolto il terzo motivo. L’onere di provare la falsità dei documenti specificamente presentati dal beneficiario gravava sul GSE quale presupposto della decadenza. Tale prova mancava: il procedimento penale riguardava il tecnico, che aveva patteggiato per truffa aggravata in relazione a varie domande, ma non aveva avuto a oggetto la pratica dell’appellante; il GSE non aveva svolto un’autonoma verifica sui documenti della singola pratica e aveva desunto la falsità dalla condotta del tecnico in altri procedimenti. Tale inferenza non era sufficiente, tanto più che la Guardia di finanza aveva rilevato falsificazioni in 1.747 su circa 2.400 pratiche, lasciando non falsificate le restanti. Il GSE è stato condannato alle spese di entrambi i gradi, liquidate complessivamente in euro 6.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 10 l. 241/1990

  salvo quanto previsto dall’articolo 24

  La partecipazione procedimentale comprende il diritto di prendere visione degli atti e di presentare memorie scritte e documenti, ma non un generale diritto a essere ascoltati oralmente.

• art. 24 l. 241/1990

  documenti coperti da segreto o per i quali vi sia un divieto di divulgazione espressamente previsto dalla legge

  Consente di escludere dall’accesso i documenti coperti da segreto o da specifici divieti di divulgazione.

• art. 329 c.p.p.

  gli atti d’indagine compiuti dalla polizia giudiziaria sono coperti da segreto fino a quanto l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari

  La documentazione formata nell’ambito di un’indagine penale può essere sottratta temporaneamente all’ostensione per effetto del segreto investigativo.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Il diritto di essere ascoltato non impone in via generale un’audizione orale, potendo essere garantito mediante la possibilità effettiva di presentare osservazioni scritte.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine temporale previsto per l’annullamento d’ufficio non si applica alla decadenza dal beneficio fondata sulla sua acquisizione mediante documenti non veritieri; in ogni caso, la falsità di documenti diversi dalle autocertificazioni penalmente rilevanti può essere accertata dall’amministrazione mediante adeguata istruttoria.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  La disciplina dei controlli e delle verifiche del GSE è richiamata in relazione all’estensione del limite temporale dell’autotutela introdotta dalle modifiche normative.

• art. 56, comma 7, d.l. 76/2020, convertito in l. 120/2020

  La modifica normativa è richiamata per l’estensione al GSE della disciplina temporale dell’autotutela.

• art. 640-bis c.p.

  Il procedimento penale riguardava la truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche commessa dal tecnico, ma non specificamente i documenti della pratica dell’appellante.

• art. 316-ter c.p.

  È richiamato per distinguere il reato di indebita percezione di erogazioni pubbliche, che può assorbire i reati di falso, dalla truffa aggravata di cui all’art. 640-bis c.p.

Massime di principio

• Quando un beneficio pubblico è stato conseguito mediante documenti non veritieri, il potere esercitato dall’amministrazione deve essere qualificato come decadenza, e non come annullamento d’ufficio, se l’atto si fonda sulla mancanza originaria dei presupposti del beneficio.
• La decadenza fondata sulla produzione di documenti non veritieri, ove sussistano i presupposti sostanziali, costituisce esercizio di un potere doveroso e vincolato e non è soggetta al termine di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990 per l’annullamento d’ufficio.
• La falsità di documenti diversi dalle dichiarazioni sostitutive di certificazione o di atto di notorietà non richiede necessariamente un previo accertamento penale definitivo: può essere accertata dall’amministrazione mediante un’adeguata istruttoria. Quando invece la falsità deriva da una condotta penalmente rilevante relativa ad autocertificazioni, l’accertamento deve avvenire in sede penale e occorre attendere il giudicato.
• L’onere di provare la falsità dei documenti specificamente prodotti dal beneficiario grava sull’amministrazione, trattandosi del presupposto per l’esercizio del potere di decadenza. Non è sufficiente presumere la falsità di una singola pratica dal fatto che il tecnico incaricato abbia falsificato documenti in altre pratiche.
• Il diritto di partecipazione procedimentale non comprende, in via generale, il diritto a un’audizione orale: il contraddittorio scritto mediante memorie e documenti è sufficiente, purché consenta all’interessato di esporre effettivamente le proprie difese.
• La temporanea segretezza degli atti di indagine penale può legittimare il differimento o il diniego dell’accesso alla corrispondenza investigativa; una volta venuto meno il segreto e acquisiti gli atti al processo, l’interessato deve contestarne il contenuto con gli strumenti processuali disponibili.

Come è indicizzato