Regolamento (UE) 2021/1060

Regolamento (UE) 2021/1060 – disposizioni comuni per i fondi della politica di coesione e fondi collegati

Il regolamento costituisce il quadro orizzontale unico per la programmazione, l’attuazione, il monitoraggio e il controllo dei principali fondi UE in gestione concorrente nel periodo 2021-2027. La sua logica di fondo è quella di concentrare il sostegno su obiettivi strategici comuni, rafforzare il coordinamento con il semestre europeo e con la governance economica, e assicurare al contempo una disciplina finanziaria rigorosa, trasparenza e tutela del bilancio dell’Unione.

1. Ambito soggettivo e oggettivo

Il regolamento disciplina le disposizioni finanziarie applicabili a FESR, FSE+, Fondo di coesione, JTF, FEAMPA, AMIF, ISF e BMVI, nonché le disposizioni comuni applicabili a FESR, FSE+, Fondo di coesione, JTF e FEAMPA. Non si applica alla componente Occupazione e innovazione sociale del FSE+ né alle componenti in gestione diretta o indiretta di FEAMPA, AMIF, ISF e BMVI, salvo l’assistenza tecnica su iniziativa della Commissione.

Sono inoltre previste numerose esclusioni parziali: alcune disposizioni non si applicano ai programmi Interreg; altre non si applicano ad AMIF, ISF e BMVI o al FEAMPA. In pratica, il regolamento fornisce il “telaio” comune, mentre i regolamenti specifici di ciascun fondo completano la disciplina con regole settoriali.

2. Definizioni e regole generali

Le definizioni dell’articolo 2 sono centrali per l’operatività del sistema: tra le più rilevanti vi sono quelle di beneficiario, operazione, organismo intermedio, strumento finanziario, destinatario finale, periodo contabile, irregolarità, delocalizzazione, investimento territoriale integrato, sviluppo locale di tipo partecipativo e marchio di eccellenza.

L’articolo 3 disciplina il calcolo dei termini per le azioni della Commissione, prevedendo la sospensione dei termini se lo Stato membro non ha fornito tutte le informazioni richieste o se la Commissione formula osservazioni. L’articolo 4 stabilisce una base di legittimità stringente per il trattamento dei dati personali, ammesso solo se necessario all’esecuzione degli obblighi regolamentari e nel rispetto del GDPR e del regolamento (UE) 2018/1725.

3. Obiettivi strategici, clima e principi orizzontali

L’articolo 5 struttura il sostegno in cinque obiettivi strategici per FESR, FSE+, Fondo di coesione e FEAMPA: competitività e digitalizzazione, transizione verde e resilienza climatica, connettività, Europa sociale e inclusiva, e sviluppo territoriale integrato. Per il JTF l’obiettivo è assistere regioni e persone nella transizione verso gli obiettivi climatici 2030 e la neutralità climatica al 2050.

L’articolo 6 introduce il tracciamento del contributo climatico e il meccanismo di adeguamento in materia di clima; gli Stati membri devono quantificare il sostegno agli obiettivi ambientali e climatici con metodologie basate sulle tipologie di intervento. L’articolo 9 impone il rispetto dei diritti fondamentali, della parità di genere, della non discriminazione, dell’accessibilità per le persone con disabilità, dello sviluppo sostenibile e del principio di non arrecare un danno significativo.

4. Partenariato e governance multilivello

L’articolo 8 valorizza il partenariato come elemento strutturale dell’attuazione: devono essere coinvolte autorità regionali, locali e cittadine, parti economiche e sociali, società civile, organismi per la parità e la non discriminazione e, se del caso, università e organismi di ricerca. Per Interreg il partenariato deve comprendere partner di tutti gli Stati membri partecipanti.

Il principio è rafforzato dal codice europeo di condotta sul partenariato. La Commissione consulta annualmente le organizzazioni rappresentative a livello UE e riferisce al Parlamento europeo e al Consiglio. Per gli Stati membri è quindi richiesto un modello di governance a più livelli, con coinvolgimento effettivo dei partner in programmazione, attuazione e valutazione.

5. Accordo di partenariato

Gli articoli 10-14 disciplinano l’accordo di partenariato, che orienta la programmazione del FESR, FSE+, Fondo di coesione, JTF e FEAMPA per il periodo 1 gennaio 2021-31 dicembre 2027. Il documento deve essere strategico e conciso, normalmente non oltre 35 pagine, e può essere presentato insieme al programma nazionale di riforma e al piano integrato energia-clima.

Il contenuto obbligatorio comprende gli obiettivi strategici selezionati, la ripartizione finanziaria preliminare, il contributo climatico, i trasferimenti di risorse, l’assistenza tecnica, i contributi a InvestEU, le azioni di rafforzamento amministrativo e, se del caso, un approccio integrato per sfide demografiche o territoriali. La Commissione valuta l’accordo con criterio di proporzionalità, formula osservazioni entro tre mesi e lo approva con atto di esecuzione entro quattro mesi; se l’accordo è inserito in un programma, è possibile un’unica decisione di approvazione.

L’articolo 14 consente agli Stati membri di destinare fino al 2 % della dotazione iniziale di ciascun fondo a InvestEU, con un ulteriore 3 % dopo il 1° gennaio 2023 mediante modifica di programma. Sono disciplinati i termini per la conclusione degli accordi di contributo e di garanzia, il recupero delle somme non utilizzate e il loro eventuale reimpiego.

6. Condizioni abilitanti, performance e riesame intermedio

L’articolo 15 introduce le condizioni abilitanti: una condizione può essere considerata soddisfatta solo se sono soddisfatti tutti i criteri associati; in caso contrario le spese collegate non sono rimborsate dalla Commissione finché la condizione non è riconosciuta come soddisfatta. Le condizioni sono orizzontali o tematiche; quelle tematiche si applicano, in particolare, a FESR, FSE+ e Fondo di coesione.

Gli articoli 16 e 17 impongono un quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione, con indicatori, target intermedi al 2024 e target finali al 2029, e una metodologia documentata. L’articolo 18 prevede il riesame intermedio dei programmi FESR, FSE+, Fondo di coesione e JTF: il riesame deve considerare raccomandazioni 2024, progressi nei piani energia-clima, pilastro sociale, situazione socioeconomica, valutazioni pertinenti e progressi verso i target intermedi. Entro il 31 marzo 2025 lo Stato membro presenta alla Commissione la valutazione dei risultati del riesame e la proposta sull’importo di flessibilità; la Commissione conclude il processo entro i termini previsti e presenta una relazione entro fine 2026.

7. Collegamento con la governance economica e misure eccezionali

L’articolo 19 consente alla Commissione di chiedere la revisione dei programmi per sostenere l’attuazione delle raccomandazioni del Consiglio; se lo Stato membro non interviene efficacemente, la Commissione può proporre al Consiglio la sospensione parziale o totale di impegni e pagamenti. Sono previste soglie, limiti percentuali, criteri di proporzionalità e un procedimento con il coinvolgimento del Parlamento europeo; tuttavia il meccanismo non si applica a FSE+, AMIF, ISF, BMVI e Interreg.

L’articolo 20 disciplina invece misure temporanee in risposta a eventi eccezionali o inconsueti, come gravi recessioni o eventi fuori controllo dello Stato membro. Per un periodo massimo di 18 mesi la Commissione può aumentare i pagamenti intermedi di 10 punti percentuali, consentire la selezione di operazioni già completate prima della domanda, anticipare l’ammissibilità delle spese e prorogare i termini di trasmissione dei documenti.

8. Programmazione, priorità, trasferimenti e flessibilità

Gli articoli 21-27 disciplinano la preparazione dei programmi, il loro contenuto minimo, l’approvazione e le modifiche. I programmi devono articolarsi in priorità coerenti con un unico obiettivo strategico o con l’obiettivo JTF, e per alcune categorie di fondi sono previste regole particolari di struttura e contenuto.

L’articolo 24 consente trasferimenti limitati tra priorità del medesimo programma senza decisione della Commissione, purché restino rispettati i requisiti normativi e vi sia previa approvazione del comitato di sorveglianza. L’articolo 26 consente trasferimenti fino al 5 % verso strumenti in gestione diretta o indiretta, fino al 5 % verso altri fondi e fino al 20 % tra FESR/FSE+/Fondo di coesione; per taluni Stati membri con disoccupazione molto bassa è possibile arrivare al 25 %.

L’articolo 27 consente il trasferimento volontario di risorse FESR/FSE+ al JTF, con limiti specifici: in sostanza il JTF può essere integrato con risorse complementari per il territorio interessato, in misura massima pari a tre volte la dotazione JTF di base e comunque entro il 15 % della dotazione di ciascun fondo trasferente. Le risorse trasferite sono definitive e soggette alle regole del presente regolamento e del regolamento JTF.

9. Sviluppo territoriale e CLLD

Gli articoli 28-34 rafforzano l’approccio territoriale integrato. Lo sviluppo territoriale può avvenire attraverso investimenti territoriali integrati, sviluppo locale di tipo partecipativo o altri strumenti territoriali; le strategie territoriali devono descrivere area geografica, bisogni, approccio integrato e coinvolgimento dei partner.

Il CLLD richiede aree subregionali, gruppi di azione locale inclusivi e una strategia con obiettivi misurabili, piano finanziario e sistema di governance. Se più fondi sostengono la stessa strategia, le autorità possono istituire un invito congiunto, un comitato congiunto e un fondo capofila. Il regolamento consente anche il sostegno alla preparazione delle strategie e limita i costi di gestione della strategia a massimo il 25 % del contributo pubblico totale.

10. Assistenza tecnica

L’articolo 35 riguarda l’assistenza tecnica su iniziativa della Commissione, includendo attività preparatorie, sorveglianza, audit, valutazione, comunicazione, visibilità, sistemi informatici e rafforzamento delle capacità. Almeno il 15 % di tali risorse deve essere dedicato a comunicazione pubblica più efficace e a maggiori sinergie informative.

L’articolo 36 regola l’assistenza tecnica degli Stati membri. È prevista una scelta, da indicare nell’accordo di partenariato, tra due forme di contributo UE: rimborso secondo una priorità dedicata o rimborso tramite percentuali sulle spese ammissibili. Sono fissati tetti specifici, tra cui 3,5 % per FESR, 2,5 % per Fondo di coesione, 4 % per FSE+ e JTF, 6 % per FEAMPA e, per programmi con dotazione complessiva fino a 1 miliardo di EUR nell’obiettivo Investimenti per occupazione e crescita, una soglia del 6 %; per le regioni ultraperiferiche è previsto un incremento di 1 punto percentuale.

L’articolo 37 consente ulteriori azioni di assistenza tecnica sotto forma di finanziamento non collegato ai costi, anche come programma specifico.

11. Sorveglianza, valutazione, comunicazione e visibilità

Gli articoli 38-43 disciplinano il comitato di sorveglianza, i rapporti annuali di performance, la trasmissione elettronica dei dati e la relazione finale in materia di performance. Il comitato deve essere istituito entro tre mesi dalla notifica della decisione di approvazione del programma, riunirsi almeno una volta l’anno e approvare criteri di selezione, piani di valutazione, relazioni e modifiche programmatiche. Per FESR, FSE+, Fondo di coesione e FEAMPA le relazioni annuali sono sostituite da un dialogo strategico strutturato annuale.

Gli articoli 44 e 45 impongono valutazioni a livello di Stato membro e della Commissione. Gli articoli 46-50 stabiliscono obblighi di visibilità e comunicazione: portale unico, sito web del programma, calendario degli inviti, elenco delle operazioni selezionate, emblema UE, responsabili della comunicazione e reti di comunicazione. I beneficiari devono riconoscere il sostegno con specifiche modalità, incluso l’obbligo di targhe o cartelloni per le operazioni di importo rilevante; in caso di inadempimento, l’autorità di gestione può sopprimere fino al 3 % del sostegno dell’operazione.

12. Forme di sostegno e semplificazioni

L’articolo 51 elenca le forme di contributo UE: finanziamenti non collegati ai costi, rimborso del sostegno ai beneficiari, costi unitari, somme forfettarie, tassi forfettari o combinazioni. L’articolo 52 consente agli Stati membri di erogare sovvenzioni, strumenti finanziari o premi.

Gli articoli 53-57 disciplinano le sovvenzioni: forme ammissibili, uso obbligatorio di opzioni semplificate sotto la soglia di 200 000 EUR in molti casi, metodi di determinazione dei costi, tassi forfettari per costi indiretti, costi diretti per il personale e sovvenzioni soggette a condizioni. Il sistema è fortemente orientato alla semplificazione ma impone rigorose regole di calcolo, controllo e tracciabilità.

13. Strumenti finanziari

Gli articoli 58-62 regolano gli strumenti finanziari come prestiti, garanzie, capitale azionario o quasi azionario e combinazioni con sovvenzioni. Gli strumenti possono essere attuati direttamente dall’autorità di gestione oppure tramite fondi di partecipazione e fondi specifici; è prevista la possibilità di aggiudicazione diretta a BEI, istituzioni finanziarie internazionali o banche pubbliche alle condizioni di legge.

La spesa ammissibile per strumenti finanziari comprende i contributi versati ai destinatari finali, le risorse accantonate per garanzie e i costi e commissioni di gestione entro limiti percentuali. Interessi, plusvalenze e risorse restituite devono essere reimpiegati negli stessi o in altri strumenti finanziari o in altre forme di sostegno coerenti con il programma. Il regolamento richiede contabilità separata, valutazione ex ante e divieto di usare gli strumenti per rifinanziare investimenti già completati.

14. Ammissibilità, stabilità, delocalizzazione

L’articolo 63 stabilisce che le regole di ammissibilità sono in linea di principio nazionali, salvo norme UE specifiche. La spesa è ammissibile se sostenuta dal beneficiario e pagata nel periodo pertinente; sono previsti casi di ammissibilità transfrontaliera o extraterritoriale, purché l’operazione contribuisca agli obiettivi del programma. Le operazioni completate prima della domanda non sono ammissibili, salvo eccezioni specifiche.

L’articolo 64 elenca i costi non ammissibili, compresa l’IVA salvo casi eccezionali. L’articolo 65 impone il requisito di stabilità dell’operazione per cinque anni dal pagamento finale, o tre anni per gli investimenti PMI in alcune ipotesi, con obbligo di restituzione proporzionale. L’articolo 66 vieta il sostegno a operazioni di delocalizzazione. L’articolo 67 disciplina i contributi in natura e gli ammortamenti; l’articolo 68 contiene regole speciali per l’ammissibilità degli strumenti finanziari e dei relativi costi di gestione.

15. Gestione e controllo, audit, frodi

Gli articoli 69-85 costituiscono il cuore del sistema di controllo. Gli Stati membri devono disporre di sistemi di gestione e controllo conformi ai requisiti fondamentali dell’allegato XI, garantire la legittimità e regolarità della spesa, raccogliere informazioni sui titolari effettivi dei beneficiari, assicurare piste di controllo, trattare le denunce e utilizzare sistemi elettronici di scambio dati con beneficiari e Commissione.

L’autorità di gestione seleziona le operazioni con criteri non discriminatori e trasparenti, controlla la regolarità dei pagamenti, adotta misure antifrode, redige la dichiarazione di gestione e deve corrispondere i pagamenti ai beneficiari entro 80 giorni dalla domanda. L’autorità di audit deve essere indipendente e produrre un parere annuale e una relazione annuale di controllo. È valorizzato il principio dell’audit unico e, in casi di affidabilità elevata e tasso di errore contenuto, possono applicarsi modalità proporzionate migliorate che riducono gli oneri di controllo.

Gli allegati XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI e XXII dettagliano la segnalazione delle irregolarità, i dati elettronici da conservare, la pista di controllo, il modello di dichiarazione di gestione, il parere di audit e la relazione annuale di controllo.

16. Gestione finanziaria, pagamenti e conti

Gli articoli 86-107 disciplinano l’intero ciclo finanziario. La decisione di approvazione del programma vale come decisione di finanziamento e impegno giuridico; per l’obiettivo Investimenti per occupazione e crescita è mantenuto un importo di flessibilità pari al 50 % del contributo per gli anni 2026 e 2027, da assegnare definitivamente dopo il riesame intermedio.

I pagamenti avvengono come prefinanziamento, pagamenti intermedi e saldo. Il prefinanziamento è versato in rate annuali dello 0,5 % fino al 2026, con regole speciali per Interreg e AMIF/ISF/BMVI. Le domande di pagamento sono in linea di massima fino a sei l’anno; i pagamenti intermedi sono normalmente liquidati entro 60 giorni e, di regola, coprono il 95 % degli importi dichiarati, salvo eccezioni. È prevista una riduzione o ritenuta del 5 % fino al saldo dei conti.

Il pacchetto di affidabilità comprende conti, dichiarazione di gestione, parere di audit e relazione annuale di controllo; la Commissione esamina i conti e determina il saldo annuale. Sono previste interruzioni dei termini di pagamento, sospensioni, rettifiche finanziarie a carico dello Stato membro o della Commissione e disimpegno automatico degli impegni non utilizzati, con specifiche eccezioni procedurali.

17. Quadro finanziario e ripartizione delle risorse

Gli articoli 108-112 fissano la copertura geografica e la distribuzione delle risorse. L’obiettivo Investimenti per occupazione e crescita si applica a tutte le regioni NUTS 2, classificate in meno sviluppate, in transizione e più sviluppate; il Fondo di coesione sostiene gli Stati membri con RNL pro capite inferiore al 90 % della media UE.

L’articolo 109 quantifica le risorse complessive: 330.234.776.621 EUR a prezzi 2018 per FESR/FSE+/Fondo di coesione e 7.500.000.000 EUR per JTF, più 10.000.000.000 EUR come entrata con destinazione specifica esterna per il JTF. L’articolo 110 stabilisce la distribuzione tra categorie di regioni, oltre a importi specifici per regioni ultraperiferiche, innovazione interregionale, JTF, coesione e strumenti europei come CEF, Iniziativa urbana europea e cooperazione transnazionale FSE+.

L’articolo 111 disciplina i trasferimenti tra categorie di regioni e, in circostanze limitate, tra obiettivi, mentre l’articolo 112 stabilisce i massimali di cofinanziamento: fino all’85 % per regioni meno sviluppate, 60 % per regioni in transizione, 40 % per regioni più sviluppate, 85 % per Fondo di coesione e limiti specifici per JTF e Interreg. Le priorità interamente realizzate mediante CLLD possono beneficiare di un incremento di 10 punti percentuali.

18. Disposizioni transitorie, deleghe e allegati

Gli articoli 113-115 attribuiscono alla Commissione poteri delegati su molti allegati tecnici, tra cui modelli, tabelle, codici e metodologie; sono previste procedure di consultazione e controllo da parte di Parlamento e Consiglio. L’articolo 116 prevede un riesame del regolamento entro il 31 dicembre 2027.

L’articolo 117 mantiene l’applicazione del regolamento 1303/2013 e degli atti collegati ai programmi 2014-2020; l’articolo 118 disciplina le operazioni “scaglionate” tra periodi di programmazione; l’articolo 119 sancisce l’entrata in vigore il giorno successivo alla pubblicazione. Gli allegati, molto estesi, completano la disciplina con modelli standard e griglie di codifica per programmazione, reporting, audit, comunicazione, struttura dei sistemi informativi e calcolo di rettifiche finanziarie.

19. Profili operativi di maggiore interesse per professionisti italiani

Per avvocati, commercialisti e consulenti che assistono beneficiari, autorità pubbliche o organismi attuatori, i profili più rilevanti sono: condizioni abilitanti, gestione delle modifiche di programma, trasferimenti fra fondi/priorità, ammissibilità e non ammissibilità delle spese, disciplina degli strumenti finanziari, obblighi di comunicazione e trasparenza, nonché il sistema di audit e di rettifiche finanziarie. Il regolamento impone una forte tracciabilità documentale, con particolare attenzione a pista di controllo, dati sui titolari effettivi, regolarità degli appalti, aiuti di Stato, sostenibilità degli investimenti e coerenza con le strategie territoriali e climatiche.

Dal punto di vista applicativo, occorre considerare che molte spese vengono congelate o non rimborsate in presenza di condizioni abilitanti non soddisfatte, che la Commissione può sospendere pagamenti o proporre sospensioni di impegni in presenza di carenze o squilibri macroeconomici, e che gli allegati tecnici sono vincolanti quanto alle modalità di presentazione dei dati e alla rendicontazione. In pratica, la compliance al regolamento richiede un approccio integrato tra programmazione, procurement, aiuti di Stato, contabilità pubblica, controlli interni e protezione dei dati.