Sentenza n. 9706/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, con ricorso originariamente proposto in via straordinaria e poi trasposto in sede giurisdizionale, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, l'Accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e i provvedimenti regionali di Umbria e Toscana recanti l'individuazione delle aziende soggette al ripiano e degli importi dovuti per gli anni 2015-2018. Con motivi aggiunti ha impugnato anche la determinazione regionale del 22 agosto 2025 e gli atti conseguenti, con cui è stato aggiornato l'importo posto a suo carico. Ha dedotto, in sintesi: illegittimità derivata per contrasto della disciplina del payback con gli artt. 3, 23, 41, 42 e 117 Cost., con l'art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU, con gli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e con i principi eurounitari di affidamento, proporzionalità, ragionevolezza, remuneratività e immodificabilità dei contratti pubblici; violazione del principio di neutralità IVA; illegittimità dell'Accordo del 2019 e della fissazione retroattiva dei tetti regionali; violazione dei principi di buona fede e legittimo affidamento; erronea inclusione del costo del servizio nel fatturato rilevante; erroneità dei calcoli; difetto di istruttoria, motivazione e trasparenza; violazione del diritto di partecipazione e di difesa; violazione dell'ordinanza cautelare già adottata; illegittimità della compensazione e degli atti regionali di quantificazione del debito.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio ai sensi dell'art. 74 c.p.a., richiamando numerosi precedenti conformi. Ha respinto nel merito le censure rivolte agli atti statali e agli atti presupposti. In particolare, ha ritenuto manifestamente infondate le doglianze di illegittimità costituzionale ed eurounitaria della disciplina del payback, richiamando le sentenze della Corte costituzionale n. 139 del 2024 e n. 140 del 2024. Il meccanismo è stato considerato una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico imposto alle imprese, con sufficiente base legislativa. La disciplina era conoscibile dal 2015, prima delle gare e della stipula dei contratti, sicché non risultano violati né il principio di irretroattività né il legittimo affidamento; non era quindi necessaria una preventiva rinegoziazione dei contratti. Quanto ai provvedimenti regionali di individuazione delle aziende e quantificazione degli importi, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, ritenendo che tali atti costituiscano attività vincolata, meramente tecnico-contabile e ricognitiva, priva di discrezionalità e di esercizio di potere autoritativo. La controversia regionale riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'obbligazione di pagamento, collocato a valle del potere statale di fissazione e certificazione del superamento del tetto. È stata riconosciuta la possibilità di riproporre la domanda davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Le spese della fase di merito sono state integralmente compensate, mentre è rimasta ferma la condanna alle spese della fase cautelare già disposta.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la disciplina originaria del ripiano dello sforamento.

• art. 1, comma 131, lett. b), l. 228/2012

  Richiamato quale fonte della disciplina del tetto di spesa per i dispositivi medici.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Disciplina la fissazione dei tetti regionali, la rilevazione dello sforamento, la quota di ripiano a carico delle imprese e la procedura di individuazione delle aziende obbligate.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha previsto, tra l'altro, la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell'IVA.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter del d.l. 78/2015, attribuendo alle Regioni il compito di individuare le aziende soggette al ripiano.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito il fondo per le Regioni e previsto, nella disciplina originaria, la possibilità per le imprese di estinguere l'obbligazione mediante il pagamento del 48 per cento della quota.

• art. 7 d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Prevede per gli anni 2015-2018 l'assolvimento dell'obbligazione mediante il versamento del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e disciplina gli effetti del pagamento sulla cessazione della materia del contendere.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito la definizione della controversia mediante sentenza semplificata, mediante rinvio a precedenti ritenuti esaustivi.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione della domanda davanti al giudice ordinario dopo la declaratoria di difetto di giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  Richiamato per escludere che la controversia rientri in una fattispecie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback rientra nella riserva di legge relativa alle prestazioni patrimoniali imposte, ritenuta rispettata dalla Corte costituzionale.

• art. 3 Cost.

  Le censure di irragionevolezza e sproporzione della disciplina sono state ritenute infondate.

• art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU

  La disciplina non è stata ritenuta lesiva della tutela patrimoniale e dell'affidamento delle imprese.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici previsto dall'art. 9-ter del d.l. 78/2015 costituisce una misura di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, non contrario agli artt. 3 e 23 Cost., quando la legge individui i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di riparto e i criteri essenziali di determinazione dell'obbligo.
• La disciplina del payback non viola il principio di irretroattività né il legittimo affidamento quando l'obbligo di concorrere al ripiano e i suoi criteri essenziali siano già conoscibili dalle imprese al momento delle gare e della stipula dei contratti, anche se la concreta quantificazione del debito avvenga successivamente.
• I provvedimenti regionali adottati ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. 78/2015, quando si limitano a verificare dati contabili, compilare l'elenco delle aziende e applicare percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali, costituiscono attività vincolata, meramente ricognitiva e tecnico-contabile, priva di esercizio di potere autoritativo.
• La controversia relativa al corretto calcolo dell'importo di payback posto a carico della singola impresa, in quanto inerente a un diritto soggettivo patrimoniale derivante direttamente dalla legge e dagli atti statali presupposti, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario quando non sia coinvolta una valutazione discrezionale dell'amministrazione regionale.
• Nel riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale: la giurisdizione amministrativa sussiste se la controversia contesta l'esercizio di un potere autoritativo, mentre è esclusa quando la lite riguarda un rapporto paritario collocato a valle del potere e il diritto al corretto adempimento di un'obbligazione patrimoniale.

Come è indicizzato