Tribunale, Sentenza T-791/19

Rigetto di una denuncia antitrust e carenze dello Stato di diritto in Polonia

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da Sped-Pro S.A. contro la decisione con cui la Commissione ha respinto una denuncia per asserito abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 TFUE nel mercato dei servizi di trasporto ferroviario di merci in Polonia. Il Tribunale esamina in particolare se la Commissione potesse ritenere che l’autorità polacca garante della concorrenza fosse in una posizione migliore per trattare il caso e se avesse adeguatamente considerato le dedotte carenze sistemiche dello Stato di diritto in Polonia.

Fatti e procedimento amministrativo

Sped-Pro aveva denunciato PKP Cargo, società controllata dallo Stato polacco, sostenendo che essa avesse abusato della propria posizione dominante rifiutando di concludere un contratto di cooperazione pluriennale a condizioni di mercato. La denuncia era stata presentata il 4 novembre 2016 ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003; in seguito la Commissione aveva comunicato l’intenzione di rigettarla con lettera di orientamento del 13 settembre 2017 ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004. La Commissione ha poi adottato la decisione C(2019) 6099 final del 12 agosto 2019, respingendo la denuncia con l’argomento principale che il presidente dell’autorità polacca garante della concorrenza era nella posizione migliore per esaminarla. La ricorrente ha impugnato tale decisione davanti al Tribunale.

Motivi di ricorso esaminati dal Tribunale

La ricorrente deduceva tre gruppi di censure:

• violazione del diritto a che il caso fosse trattato entro un termine ragionevole;
• violazione del principio dello Stato di diritto in Polonia e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva;
• errore manifesto nella valutazione dell’interesse dell’Unione a proseguire l’esame della denuncia. Il Tribunale ha esaminato dapprima il profilo del termine ragionevole, poi quello dell’interesse dell’Unione, e infine congiuntamente le censure relative alle carenze dello Stato di diritto e alla motivazione della decisione.

Termine ragionevole del procedimento amministrativo

Il Tribunale ricorda che il rispetto di un termine ragionevole nei procedimenti amministrativi di concorrenza è un principio generale del diritto dell’Unione, ribadito dall’articolo 41, paragrafo 1, della Carta. Nel contesto delle denunce antitrust, il denunciante ha diritto a una decisione della Commissione e quest’ultima deve statuire entro un termine ragionevole. Nel caso di specie, tuttavia, il Tribunale osserva che la violazione del termine ragionevole può comportare l’annullamento solo se il ricorrente dimostra che il ritardo ha inciso sulla sua possibilità di difendere la propria posizione nel procedimento. Sped-Pro non ha fornito elementi idonei a dimostrare che il ritardo le avesse impedito di raccogliere o far valere elementi di fatto o di diritto. Le doglianze relative alla prescrizione dell’azione risarcitoria davanti ai giudici nazionali non sono state ritenute decisive, poiché la possibilità di agire direttamente in sede nazionale ai sensi dell’articolo 102 TFUE non dipendeva dall’esito del procedimento davanti alla Commissione.

Interesse dell’Unione e autorità "in posizione migliore"

Il Tribunale riafferma che la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale nel fissare le priorità e nel rigettare una denuncia per difetto di sufficiente interesse dell’Unione. Il controllo giurisdizionale si limita a verificare l’assenza di errori manifesti di valutazione, errori di diritto, fatti inesatti o sviamento di potere. Nel caso concreto, la Commissione aveva ritenuto che l’autorità polacca fosse in posizione migliore perché l’infrazione denunciata era sostanzialmente circoscritta alla Polonia e perché tale autorità possedeva una conoscenza approfondita del mercato dei servizi di trasporto ferroviario di merci e delle pratiche di PKP Cargo, maturata in seguito a precedenti indagini e decisioni dal 2004. Il Tribunale considera questa valutazione non viziata da errore manifesto. Il Tribunale respinge anche l’argomento secondo cui la Commissione avrebbe dovuto esaminare tutti i criteri giurisprudenziali sull’interesse dell’Unione: ricorda che tali criteri non sono tassativi e che, in casi diversi, può essere sufficiente attribuire prevalenza a un solo criterio, compresa la migliore posizione di un’autorità nazionale.

Profili nuovi di concorrenza e mancanza di ricorso davanti all’autorità nazionale

Sped-Pro sosteneva che il caso sollevasse una questione nuova, cioè se il diniego di accesso a un’infrastruttura essenziale giustificato da un debito contestato integrasse un abuso ex articolo 102 TFUE. Il Tribunale osserva però che la ricorrente non ha dimostrato che la Commissione fosse in posizione migliore per valutare una simile questione rispetto all’autorità polacca, soprattutto trattandosi di un caso principalmente nazionale. Inoltre, il fatto che l’autorità polacca avesse poi rifiutato di dare seguito alla denuncia e che, nel diritto polacco, il rigetto di una denuncia non fosse impugnabile non imponeva alla Commissione di intervenire. Secondo il Tribunale, la tutela effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione deve essere assicurata dagli Stati membri ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE; la Commissione non è tenuta a colmare eventuali lacune del sistema nazionale avviando un’indagine.

Stato di diritto, indipendenza delle autorità nazionali e valutazione della Commissione

Il passaggio decisivo della sentenza riguarda il rapporto tra il rigetto della denuncia e le asserite carenze sistemiche dello Stato di diritto in Polonia. Il Tribunale considera legittimo che la Commissione abbia applicato per analogia gli insegnamenti della sentenza Minister for Justice and Equality (C‑216/18 PPU): se emergono elementi che fanno temere un rischio reale per i diritti del denunciante dinanzi alle autorità nazionali, la Commissione deve tenerne conto prima di respingere la denuncia perché un’autorità nazionale sarebbe in posizione migliore. Il Tribunale sottolinea che il sistema di cooperazione nel diritto della concorrenza, fondato sul regolamento n. 1/2003 e sulla comunicazione sulla cooperazione nella rete delle autorità garanti della concorrenza, si basa su fiducia reciproca, riconoscimento reciproco e leale cooperazione. Tuttavia, proprio perché la Commissione può respingere una denuncia solo se i diritti del denunciante possono essere salvaguardati in modo soddisfacente a livello nazionale, eventuali carenze sistemiche che incidano sull’indipendenza dell’autorità nazionale e dei giudici competenti diventano rilevanti. Nel caso concreto, Sped-Pro aveva presentato vari indizi specifici: presunta dipendenza del presidente dell’autorità polacca dal potere esecutivo, legami tra PKP Cargo e strutture vicine al governo, precedente intervento del procuratore generale in un caso analogo, presunta clementia dell’autorità e mancanza di controllo giurisdizionale effettivo. La Commissione, però, si era limitata ad affermare che tali elementi erano non comprovati, senza un esame concreto e preciso. Il Tribunale reputa tale motivazione insufficiente e non idonea a consentire né alla ricorrente di comprendere le ragioni del rigetto, né al giudice di esercitare un controllo effettivo.

Dispositivo e conseguenze

Il Tribunale annulla la decisione della Commissione del 12 agosto 2019. La Commissione è condannata a sopportare le proprie spese e quelle della ricorrente; la Repubblica di Polonia sopporta le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza afferma che:

• il principio del termine ragionevole si applica anche all’esame delle denunce antitrust da parte della Commissione;
• il rigetto di una denuncia per mancanza di interesse dell’Unione può basarsi sulla migliore posizione di un’autorità nazionale, ma la Commissione deve verificare che i diritti del denunciante siano tutelabili in modo soddisfacente a livello nazionale;
• in presenza di elementi seri e comprovati che facciano dubitare dell’indipendenza delle autorità nazionali e del rischio per i diritti del denunciante, la Commissione deve compiere e motivare una valutazione concreta e precisa;
• una motivazione generica o stereotipata non basta quando vengono dedotti profili specifici di carenze dello Stato di diritto.