Sentenza n. 1413/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale che, ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, aveva annullato d’ufficio la precedente delibera con cui erano stati riconosciuti alle strutture sanitarie private accreditate un’indennità di funzione e uno specifico ristoro per la sospensione dell’attività ordinaria durante l’emergenza Covid-19. Ha dedotto: violazione del termine ragionevole e difetto assoluto di motivazione quanto alla ponderazione tra interesse pubblico all’annullamento e affidamento consolidato; insussistenza dei presupposti di invalidità dell’atto originario e uso dell’autotutela per ragioni di mera opportunità; violazione dei principi di legittimo affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento, nonché difetto di motivazione, illogicità e sviamento; erroneità dei rilievi regionali sulla mancanza di copertura finanziaria e sulla violazione dell’equilibrio finanziario del Fondo sanitario regionale; violazione delle garanzie partecipative e degli obblighi di istruttoria e motivazione; illegittima limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale, con esclusione dell’attività extra-regionale. Ha inoltre chiesto il risarcimento dei danni da lesione dell’affidamento e, in subordine, l’indennizzo previsto per la revoca dall’art. 21-quinquies l. 241/1990. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo la natura patrimoniale della controversia.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. La controversia, pur formalmente diretta contro l’annullamento d’ufficio della delibera regionale, riguarda sostanzialmente la spettanza di contributi e ristori previsti dalla normativa statale e regionale in favore delle strutture private accreditate che avevano sospeso l’attività ordinaria durante l’emergenza Covid-19. Il Collegio ha rilevato che i criteri di quantificazione previsti dalla delibera regionale erano oggettivi e predeterminati, basati sulla riduzione del fatturato e sui costi del lavoro, senza margini di discrezionalità amministrativa sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione. Ne deriva la configurabilità di un diritto soggettivo alla provvidenza, la cui cognizione spetta al giudice ordinario. Il TAR ha richiamato il principio, affermato dalle Sezioni Unite della Cassazione anche con riferimento alla medesima tipologia di ristori, secondo cui sussiste la giurisdizione ordinaria quando il beneficio è riconosciuto direttamente dalla legge e l’amministrazione deve soltanto verificare la ricorrenza dei presupposti; la giurisdizione amministrativa resta invece configurabile in presenza di un potere discrezionale attributivo o di controversie relative a una fase procedimentale anteriore alla concessione discrezionale del beneficio. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La Regione ha esercitato il potere di annullamento d’ufficio della precedente delibera di riconoscimento dei ristori; la legittimità concreta di tale esercizio non è stata esaminata per difetto di giurisdizione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente per chiedere, in subordine, l’indennizzo spettante in caso di qualificazione dell’atto come revoca; la relativa domanda non è stata esaminata nel merito.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Individuato quale fondamento normativo dell’indennità di funzione riconosciuta alle strutture sanitarie private accreditate.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato...

  La disposizione prevede una provvidenza normativamente riconosciuta, entro un limite massimo predeterminato, a favore delle strutture private accreditate che abbiano sospeso l’attività ordinaria; l’amministrazione svolge una verifica dei presupposti e dei costi rendicontati senza discrezionalità attributiva.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Estende l’applicazione del comma 5-bis agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria, in presenza di un budget 2020.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020, introdotto dalla l. 27/2020

  Ha contemplato la possibilità per le Regioni di sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti, presupposto della misura di sostegno prevista dalla disciplina successiva.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La controversia non è stata ricondotta dal TAR alla giurisdizione esclusiva sulle concessioni di pubblici servizi; il Collegio ha ritenuto applicabile il criterio generale fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario con salvezza degli effetti sostanziali e processuali prodotti dalla domanda proposta davanti al giudice amministrativo.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a contributi, sovvenzioni e ristori pubblici, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando il beneficio è riconosciuto direttamente dalla legge e all’amministrazione è demandata soltanto la verifica dell’esistenza dei presupposti e della documentazione necessaria, senza discrezionalità sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione.
• La previsione normativa di un limite massimo del contributo e di criteri oggettivi di quantificazione non attribuisce, di per sé, un potere discrezionale all’amministrazione: se l’attività amministrativa consiste nella verifica della produzione, dei costi e della rendicontazione, la posizione del beneficiario ha natura di diritto soggettivo.
• Il giudice amministrativo conserva la giurisdizione sulle controversie in materia di contributi pubblici quando esse riguardano una fase anteriore a un provvedimento discrezionale di attribuzione del beneficio oppure quando il beneficio, già concesso, è ritirato per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse nell’ambito di un effettivo potere discrezionale.
• La qualificazione formale della controversia come impugnazione di un annullamento d’ufficio non è decisiva ai fini del riparto di giurisdizione: occorre individuare la natura sostanziale della situazione giuridica dedotta e verificare se il rapporto riguardi la spettanza di una provvidenza normativamente predeterminata.

Come è indicizzato