Sentenza n. 1481/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato alcune previsioni degli indirizzi regionali di programmazione del SSR per il 2025. Con il primo motivo ha contestato il blocco, generale, indiscriminato e a tempo indeterminato, dell’apertura di nuovi punti prelievo afferenti a laboratori accreditati, deducendo difetto e perplessità della motivazione, travisamento, violazione del principio di legalità, irragionevolezza, sproporzione e ingiustificata compressione della libertà di iniziativa economica. Ha sostenuto che il richiamo al DM n. 77/2022 non costituisse base normativa idonea e che le esigenze di programmazione e contenimento della spesa sanitaria fossero già soddisfatte attraverso l’accreditamento e i budget assegnati alle strutture, indipendentemente dal numero dei punti prelievo. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 8-quater del d.lgs. n. 502/1992 e dell’autonomia contrattuale, contestando che il sistema informatico Order Manager Regionale potesse determinare un instradamento centralizzato delle prestazioni laboratoristiche in deroga agli accordi esistenti. Con il terzo motivo ha contestato l’obbligo imposto agli enti privati autorizzati di rendicontare anche le prestazioni rese in regime di solvenza, prospettando violazione degli artt. 8-ter e 8-quater del d.lgs. n. 502/1992, degli artt. 23 e 97 Cost. e del principio di proporzionalità. Con il quarto motivo ha censurato l’obbligo, previsto per la gestione delle liste di attesa, di erogare la prestazione in regime libero-professionale con oneri a carico della struttura, detratto l’eventuale ticket, qualora non fosse possibile assicurare la prestazione nei tempi prescritti. Con i motivi aggiunti ha impugnato la DGR n. XII/4389/2025 nella parte in cui aveva eliminato il blocco per i punti prelievo autorizzati, mantenendolo invece per quelli accreditati, deducendo illogicità, irragionevolezza, disparità di trattamento, sviamento, violazione della concorrenza e della libertà di iniziativa economica.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti limitatamente alla disciplina dei punti prelievo accreditati. Ha ritenuto illegittimo il blocco generale e a tempo indeterminato dell’apertura di nuovi punti prelievo afferenti a laboratori accreditati, rilevando che l’ordinamento regionale non prevede forme di pianificazione o contingentamento di tali strutture. Il richiamo alla programmazione sanitaria e al DM n. 77/2022 non è stato ritenuto sufficiente a fondare la misura, né la limitazione dell’offerta può tradursi in una protezione degli operatori già presenti sul mercato. Le esigenze di programmazione e contenimento della spesa risultano perseguibili mediante la verifica dei requisiti in sede di accreditamento e attraverso la determinazione dei budget e dei tetti di remunerazione, che non dipendono dal numero dei punti prelievo. Il mantenimento del blocco per i soli punti prelievo accreditati, dopo l’eliminazione del divieto per quelli autorizzati, è stato ritenuto altresì lesivo della concorrenza, irragionevole e discriminatorio, poiché anche i laboratori accreditati operano in regime di solvenza e competono nello stesso mercato. Sono state quindi annullate le corrispondenti disposizioni delle DGR n. XII/3720/2024 e n. XII/4389/2025. Il secondo motivo è stato respinto perché l’OMRe, secondo i chiarimenti regionali, costituisce un sistema informatico di facilitazione, tracciabilità e interoperabilità e non modifica le convenzioni né interviene sui rapporti giuridici tra gli enti. Il terzo motivo è stato respinto perché la rendicontazione delle prestazioni, comprese quelle in regime di solvenza, è giustificata da esigenze di programmazione dell’offerta e di verifica statistica dell’appropriatezza; inoltre l’onere era già previsto dalla DGR n. XI/7044/2022, non tempestivamente impugnata, e la sua eccessiva onerosità è stata dedotta in modo generico e non documentato. Il quarto motivo è stato respinto poiché l’obbligo relativo alle liste di attesa trovava fondamento in precedenti deliberazioni regionali, risalenti al 1999 e al 2018, che avevano consolidato i propri effetti. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 41 Cost.

  libertà di iniziativa economica

  Il blocco generalizzato e indeterminato dei nuovi punti prelievo accreditati, privo di adeguata base normativa e motivazionale e idoneo a proteggere gli operatori già presenti, contrasta con la libertà di iniziativa economica.

• art. 32 Cost.

  La programmazione sanitaria deve perseguire l’ottimale uso delle risorse e l’accesso ai servizi, ma non legittima automaticamente misure restrittive prive di base normativa e sproporzionate.

• art. 8-ter d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  Richiamato in relazione agli obblighi e ai requisiti concernenti le strutture sanitarie; non è stato ritenuto fondamento sufficiente del contestato obbligo di rendicontazione o del blocco dei punti prelievo.

• art. 8-quater d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  La disciplina dell’accreditamento e della programmazione sanitaria non attribuisce, secondo la decisione, un potere generale di contingentamento dei punti prelievo mediante un atto programmatorio privo di specifica base normativa.

• art. 23 Cost.

  Il principio di legalità è stato invocato dalla ricorrente, ma le censure relative agli obblighi di rendicontazione e di gestione delle liste di attesa sono state respinte per le ragioni indicate in motivazione.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente insieme al principio di legalità in relazione all’obbligo di rendicontazione; la relativa censura è stata respinta.

• DM 23 maggio 2022, n. 77

  Regolamento recante la definizione di modelli e standard per lo sviluppo dell’assistenza territoriale nel Servizio sanitario nazionale

  Il decreto disciplina il modello organizzativo dell’assistenza territoriale e delle Case di comunità, ma non prevede, secondo il TAR, forme di contingentamento dei punti prelievo tali da giustificare il blocco impugnato.

• art. 29 d.l. 25 maggio 2021, n. 73, convertito dalla l. 23 luglio 2021

  Richiamato nella DGR regionale relativa al potenziamento della rete dei laboratori; il testo non attribuisce a tale disposizione un ruolo decisivo autonomo nella decisione.

Massime di principio

• In assenza di una specifica base normativa regionale o statale, un atto di programmazione sanitaria non può introdurre un contingentamento generale, indiscriminato e a tempo indeterminato dell’apertura di nuovi punti prelievo afferenti a laboratori accreditati.
• Le esigenze di programmazione sanitaria e di contenimento della spesa relativa alle prestazioni erogate a carico del servizio sanitario devono essere perseguite, per i laboratori accreditati, mediante la verifica dei requisiti di accreditamento e la fissazione di budget e tetti di remunerazione; tali esigenze non giustificano automaticamente il blocco territoriale dei punti prelievo, il cui numero non incide sul budget assegnato alla struttura.
• Una misura che mantiene il divieto di apertura dei punti prelievo per i laboratori accreditati, ma lo elimina per i laboratori autorizzati, è illegittima se l’amministrazione non dimostra una concreta differenza rilevante rispetto alle finalità perseguite, quando entrambe le categorie operano anche nel medesimo mercato delle prestazioni in regime di solvenza.
• La limitazione dell’offerta sanitaria privata non può tradursi nella protezione degli operatori già presenti sul mercato a danno dei nuovi entranti; le finalità pubbliche devono essere perseguite con strumenti proporzionati e meno invasivi della libertà di iniziativa economica e della concorrenza.
• Un sistema informatico regionale destinato a rendere tracciabili e interoperabili le prestazioni dei laboratori non incide, di per sé, sull’autonomia contrattuale degli enti né modifica le convenzioni esistenti, quando abbia funzione meramente facilitativa e non determini un eterodiretto instradamento delle prestazioni.
• L’obbligo di rendicontazione imposto agli enti sanitari privati, anche per prestazioni rese in regime di solvenza, è legittimo quando sia funzionale alla programmazione dell’offerta e alla verifica dell’appropriatezza, sia limitato ai dati necessari e trovi fondamento in precedenti prescrizioni non tempestivamente impugnate; la censura di eccessiva onerosità deve essere specifica e documentata.

Come è indicizzato