Sentenza n. 12363/2026 - Roma, Sezione 5B

Esito

La controversia

La società, alla quale la Regione Marche aveva imputato una quota di ripiano complessiva di euro 43.108,47 per gli anni 2015-2018, ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, le linee guida ministeriali del 6 ottobre 2022, gli atti presupposti e i successivi provvedimenti regionali di quantificazione e rideterminazione dell’importo, nonché l’avviso regionale relativo alla riduzione del payback al 25%. Ha dedotto, da un lato, l’illegittimità dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 per contrasto con il diritto dell’Unione europea, la CEDU e numerosi parametri costituzionali, nonché per violazione dei principi di certezza del diritto, legittimo affidamento, proporzionalità, capacità contributiva e irretroattività; dall’altro, vizi propri degli atti ministeriali e regionali, tra cui difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti, irragionevolezza, illogicità, disparità di trattamento, sviamento, violazione dei principi di partecipazione, trasparenza, buona fede e leale collaborazione. È stata inoltre prospettata l’illegittimità costituzionale dell’art. 9-ter e richiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Quanto agli atti regionali, la società ha dedotto anche l’illegittimità derivata degli stessi rispetto agli atti statali presupposti.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo nella parte rivolta contro il meccanismo normativo e gli atti statali presupposti, ritenendo infondate le censure. Ha rilevato che il payback trova una base normativa espressa e sufficientemente determinata nell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, che individua i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione e i criteri di riparto. Il ritardo nella fissazione dei tetti regionali e nella certificazione degli sforamenti non ha fatto venir meno l’obbligo legislativamente previsto né ha generato un affidamento tutelabile sulla sua mancata applicazione retroattiva. La restrizione alle libertà economiche è giustificata dall’esigenza imperativa di sostenere il Servizio sanitario nazionale e contenere la spesa pubblica, ed è stata ritenuta proporzionata. Il pagamento in un’unica soluzione entro trenta giorni non è stato considerato irragionevole, anche perché la ricorrente non ha dimostrato concretamente l’impatto sproporzionato del termine sulla propria situazione economica. È stata inoltre ritenuta ragionevole la scelta di porre il ripiano a carico delle sole aziende fornitrici, in quanto direttamente contraenti con gli enti del Servizio sanitario nazionale. Le questioni di legittimità costituzionale sono state dichiarate manifestamente infondate alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, mentre non sono stati ravvisati presupposti per un nuovo rinvio alla Corte costituzionale o per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Quanto agli atti regionali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: la Regione svolge una funzione meramente tecnico-contabile, priva di discrezionalità, applicando dati, percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale relativo alla corretta quantificazione dell’importo, da far valere davanti al giudice ordinario. È stata riconosciuta la facoltà di riassumere il giudizio davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni e l’incertezza interpretativa della disciplina.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  Ha istituito il tetto nazionale e regionale della spesa del Servizio sanitario nazionale per l’acquisto di dispositivi medici.

• art. 9-ter d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  Costituisce la base normativa del payback sui dispositivi medici, disciplinando la fissazione dei tetti regionali, l’obbligo di ripiano e i criteri percentuali di imputazione alle aziende fornitrici.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015

  Per gli anni 2015-2018 ha previsto una procedura accelerata, con adempimento del ripiano entro trenta giorni dalla pubblicazione dei provvedimenti regionali e in un’unica soluzione.

• art. 18 d.l. n. 115/2022, convertito dalla l. n. 142/2022

  Ha introdotto la disciplina accelerata e derogatoria applicabile al payback relativo al quadriennio 2015-2018.

• art. 8, comma 3, d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  Ha previsto la riduzione dell’obbligo di ripiano al 48% subordinandola a condizioni poi parzialmente dichiarate incostituzionali.

• art. 7 d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025

  Ha ulteriormente ridotto al 25% la quota di ripiano dovuta per le annualità 2015-2018.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria.

• art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU

  Il payback è compatibile con la tutela della proprietà quando abbia base normativa, persegua una finalità di pubblica utilità e costituisca un’ingerenza ragionevole e proporzionata.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha escluso l’illegittimità costituzionale dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 rispetto agli artt. 3, 23, 41 e 53 Cost.; il TAR ne ha seguito le coordinate per respingere le analoghe censure.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale disposizione processuale relativa alla trattazione della causa nell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici è legittimamente fondato sull’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, che determina i soggetti obbligati, l’oggetto dell’obbligo e i criteri di riparto in misura sufficiente a rispettare i principi di legalità e determinatezza.
• La fissazione successiva dei tetti di spesa e la certificazione tardiva del loro superamento, anche quando incidano su annualità pregresse, non violano di per sé il legittimo affidamento né il principio di irretroattività se l’obbligo di ripiano era già previsto dalla legge prima delle condotte economiche interessate.
• Il payback a carico delle aziende fornitrici può essere giustificato dall’obiettivo imperativo di sostenibilità finanziaria del Servizio sanitario nazionale, purché la misura sia ragionevole e proporzionata; la posizione delle aziende direttamente contraenti con il Servizio sanitario nazionale può legittimamente differire da quella di produttori, grossisti e distributori privi di rapporto contrattuale diretto.
• La previsione del pagamento del ripiano in un’unica soluzione entro trenta giorni non è sproporzionata per il solo fatto di essere gravosa; chi la contesta deve dimostrare concretamente l’impatto sproporzionato della misura sulla propria situazione economica.
• Le controversie sugli atti regionali che quantificano il payback mediante operazioni meramente tecnico-contabili, applicando criteri, percentuali e dati già predeterminati dalla legge e dagli atti statali, riguardano diritti soggettivi patrimoniali e spettano alla giurisdizione ordinaria, non a quella amministrativa.
• Quando il giudice amministrativo declina la giurisdizione sugli atti applicativi regionali del payback, il giudizio può essere riassunto davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia, ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a.

Come è indicizzato