Sentenza n. 4782/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’ordinanza di demolizione deducendo plurime violazioni di legge ed eccesso di potere. In appello ha reiterato i motivi già respinti dal TAR. In particolare, ha sostenuto che il secondo piano seminterrato fosse allo stato grezzo, privo di tramezzature, finiture e impianti, e destinato a deposito, così da non integrare l’abuso descritto; ha contestato la natura abusiva della tettoia, ritenendola aperta su tre lati, pertinenziale e qualificabile come mero arredo; ha lamentato l’omessa valutazione dell’incidenza della demolizione sulle parti legittimamente assentite, invocando l’applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva; ha dedotto la violazione degli obblighi di partecipazione procedimentale; infine, ha invocato la tutela dell’affidamento in ragione della risalenza delle opere.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al piano seminterrato, ha ritenuto decisivo l’accertamento compiuto dagli organi comunali in sede di sopralluogo, assistito da fede privilegiata fino a querela di falso. Ha comunque rilevato che lo stato grezzo dell’opera non esclude l’abuso, poiché la realizzazione comporta aumento di volume e superficie e richiede un titolo edilizio, nella specie mancante. Quanto alla tettoia, ha osservato che la struttura, circolare, sostenuta da travi in cemento armato e dotata di pannelli per l’illuminazione, è stabile, solida e infissa al suolo; non è quindi precaria né meramente pertinenziale e richiedeva titolo edilizio. Ha escluso che l’amministrazione dovesse valutare già nell’ordinanza di demolizione la possibilità di applicare la sanzione pecuniaria ex art. 34 d.P.R. 380/2001: tale verifica spetta alla fase esecutiva e grava sul privato l’onere di dimostrare rigorosamente l’impossibilità di demolire senza pregiudicare le parti conformi. Ha poi escluso la rilevanza della mancata partecipazione procedimentale, poiché l’ordine di demolizione è atto vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso. Infine, ha negato la lesione dell’affidamento: la risalenza dell’abuso non impone una motivazione ulteriore sull’interesse pubblico e non genera affidamento legittimo in assenza del titolo edilizio. Nulla sulle spese per la mancata costituzione dell’amministrazione in appello.

Norme richiamate

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  L'articolo 34 d.P.R. n. 380/2001 ha valore eccezionale e derogatorio e non compete all'amministrazione procedente valutare, prima che venga emesso l'ordine di demolizione dell'abuso, se possa essere applicata la sanzione sostitutiva, piuttosto incombendo sul privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, della obiettiva impossibilità di ottemperare all'ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme.

  La sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria va valutata esclusivamente nella fase esecutiva; prima dell’ordine di demolizione l’amministrazione non deve verificare d’ufficio tale possibilità.

• art. 7 l. 241/1990

  L'ordine di demolizione di un abuso edilizio costituisce un atto dovuto e vincolato e, in quanto tale, il mancato avviso ex art. 7 della L. n. 241/1990 non può assumere rilievo qualora sia palese che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La mancata comunicazione di avvio non incide sulla legittimità dell’ordine di demolizione quando l’attività amministrativa è vincolata e il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La decisione è stata adottata all’esito di udienza tenuta mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo la modalità processuale richiamata.

Massime di principio

• Lo stato grezzo di un’opera non esclude la necessità del titolo edilizio quando la realizzazione determina un aumento di volume o di superficie: l’obbligo di titolo dipende dalle caratteristiche oggettive dell’intervento, non dal suo grado di finitura o dall’uso dichiarato dal proprietario.
• Una tettoia stabile, solida e strutturalmente infissa al suolo, anche se aperta su più lati, non è qualificabile come opera precaria o mero arredo quando, per consistenza e caratteristiche costruttive, determina una trasformazione edilizia rilevante; la sua realizzazione richiede titolo edilizio.
• La possibilità di sostituire l’ordine di demolizione con la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 34 d.P.R. 380/2001 ha carattere eccezionale e deve essere verificata nella fase esecutiva. Il privato deve dimostrare rigorosamente l’obiettiva impossibilità di eseguire la demolizione senza pregiudicare le parti conformi dell’edificio.
• L’ordine di demolizione di opere abusive è un atto vincolato e non richiede, oltre alla descrizione delle opere e all’indicazione della loro abusività, una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale, anche quando sia trascorso molto tempo dalla realizzazione dell’abuso.
• Il decorso del tempo non determina, in assenza del titolo edilizio, un legittimo affidamento del proprietario sulla conservazione dell’opera abusiva; inoltre, per la natura vincolata dell’ordine di demolizione, la mancata comunicazione di avvio del procedimento non è invalidante quando il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato