Sentenza n. 565/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorsi n. 590/2025 e 592/2025, di identico contenuto e trasposti da ricorsi straordinari, erano stati proposti dai proprietari di un attico confinante contro i provvedimenti unici SUAPE n. 2568/2020 e n. 3225/2021, la proroga del termine dei lavori e gli atti connessi. Essi lamentavano: violazione dell'art. 15 d.P.R. 380/2001, assumendo che i lavori non fossero iniziati entro un anno dal rilascio del titolo; mancato computo del vano scale nella volumetria e illegittimità dell'art. 42 del regolamento edilizio comunale; illegittimità della variante per applicazione di disposizioni regionali dichiarate incostituzionali; violazione dell'art. 8 d.m. 1444/1968 per il superamento dell'altezza massima; violazione dell'art. 39, commi 2 e 3, l.r. 8/2015 per l'assenza della necessaria deliberazione comunale o determinazione tecnica; errato calcolo della volumetria premiale e della nozione di unità immobiliare. Nel corso del giudizio il Comune ha adottato la determinazione del 25 luglio 2025, dichiarando la decadenza dei titoli per mancato effettivo inizio dei lavori entro il termine annuale. Con il ricorso n. 909/2025 il proprietario dell'intervento ha impugnato tale determinazione deducendo, in primo luogo, violazione e falsa applicazione dell'art. 15 d.P.R. 380/2001, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento ed erroneità dei presupposti. Sosteneva di avere iniziato i lavori il 21 giugno 2021 mediante opere interne nella villa, installazione di impianti e infissi, rimozione di impianti e tramezzi, nonché attività propedeutiche alla demolizione, per un valore asseritamente pari al 24% dell'intervento. Deduceva inoltre che il Comune avesse erroneamente valorizzato la mancata demolizione della pertinenza commerciale, imponendo un ordine di esecuzione non previsto dai titoli; lamentava contraddittorietà rispetto alla precedente presa d'atto dell'inizio dei lavori contenuta nel procedimento di variante; contestava infine l'utilizzo di immagini Google Street View e l'assenza di adeguati rilievi istruttori.

La decisione

Il TAR ha riunito i tre ricorsi per identità oggettiva e soggettiva. Ha esaminato prioritariamente il ricorso n. 909/2025 contro la decadenza dai titoli edilizi e lo ha rigettato. Il Collegio ha affermato che l'effettivo inizio dei lavori deve essere valutato concretamente, in relazione all'entità e alle caratteristiche dell'intervento autorizzato, verificando se le opere eseguite manifestino una seria e concreta volontà di realizzare l'opera complessiva e non soltanto attività fittizie, simboliche o riferibili a una parte marginale dell'intervento. Nel caso concreto il titolo riguardava una palazzina di circa 18 metri e 900 metri cubi, da realizzare previa demolizione e ricostruzione di un edificio commerciale, con efficientamento energetico dell'intero complesso. Entro il termine annuale erano state eseguite esclusivamente opere interne nella villa preesistente e attività preparatorie, senza demolizione della pertinenza commerciale, senza opere esterne significative, senza effettiva organizzazione del cantiere percepibile dall'esterno e senza cartello di cantiere. Tali attività, iniziate a ridosso della scadenza, non erano idonee a dimostrare la volontà di realizzare l'intervento edilizio nel suo complesso. La loro rilevanza economica, anche se pari al 24% del valore totale, dimostrava al più l'interesse per le opere eseguite, non l'intento di costruire la nuova palazzina. Il TAR ha escluso che il Comune avesse imposto arbitrariamente una specifica successione delle lavorazioni: la demolizione non era richiesta come cronoprogramma vincolante, ma costituiva, nel contesto concreto, l'indizio necessario della volontà di procedere alla demolizione e ricostruzione dell'edificio. Sono state respinte anche le censure istruttorie e probatorie, poiché l'amministrazione aveva comunque considerato le opere dichiarate dallo stesso interessato e il raffronto con l'intervento complessivo era sufficiente; è stata inoltre esclusa la contraddittorietà derivante dalla precedente presa d'atto dell'inizio lavori, in quanto tale presa d'atto non era fondata su un autonomo accertamento dell'effettività e della portata delle opere. Accertata la legittimità della decadenza, è stata dichiarata la sopravvenuta carenza di interesse dei proprietari confinanti alla decisione dei ricorsi n. 590/2025 e 592/2025, poiché i titoli da essi contestati erano già stati travolti dalla decadenza. Le spese sono state compensate per la complessità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 15 d.P.R. 380/2001

  Il termine per l'inizio dei lavori edilizi richiede un avvio effettivo e non meramente formale; la verifica deve essere compiuta in concreto, in rapporto all'entità dell'intervento autorizzato, per accertare una seria volontà di realizzarlo integralmente.

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi; il TAR lo ha applicato per riunire i tre procedimenti caratterizzati da identità oggettiva e soggettiva.

• art. 88 c.p.a.

  È richiamato dal Collegio quale base per il richiamo alla giurisprudenza in materia di effettivo inizio dei lavori.

• art. 73 c.p.a.

  È richiamato con riferimento al deposito di documenti e memorie prima dell'udienza pubblica.

• art. 8 d.m. 1444/1968

  È stato invocato dai proprietari confinanti quale parametro statale sulle altezze degli edifici, ma le relative censure non sono state esaminate per la sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 39 l.r. Sardegna n. 8/2015

  È stato invocato con riferimento al premio volumetrico per la demolizione dell'immobile commerciale, ma la relativa questione è divenuta improcedibile.

• art. 30 l.r. Sardegna n. 8/2015

  È stato richiamato in relazione alla volumetria premiale e all'efficientamento energetico; la questione non è stata decisa nel merito per la sopravvenuta carenza di interesse.

Massime di principio

• Ai fini della decadenza dal titolo edilizio per mancato inizio dei lavori, l'effettivo avvio deve essere valutato in concreto e in rapporto all'entità, alle caratteristiche e alla complessità dell'intervento autorizzato; non è sufficiente l'esecuzione di opere marginali, interne o meramente preparatorie, se esse non manifestano una seria volontà di realizzare l'opera nel suo complesso.
• La verifica dell'inizio dei lavori non impone necessariamente al titolare un cronoprogramma predeterminato dall'amministrazione, ma consente di valutare la coerenza logica e organizzativa delle opere eseguite e la loro capacità di rendere oggettivamente percepibile l'intento di procedere alla complessiva trasformazione edilizia autorizzata.
• In un intervento di demolizione e ricostruzione, l'assenza, entro il termine annuale, di opere esterne, di effettiva organizzazione del cantiere e di attività di demolizione può assumere rilievo decisivo quando le sole opere interne eseguite riguardino una porzione dell'immobile e non siano logicamente idonee a dimostrare la volontà di realizzare la nuova costruzione.
• La precedente presa d'atto amministrativa di una comunicazione di inizio lavori non preclude la successiva dichiarazione di decadenza quando quella presa d'atto non sia stata preceduta da un autonomo accertamento sull'effettività, sulla consistenza e sulla rilevanza delle opere eseguite.
• Quando il titolo edilizio impugnato è successivamente travolto da un provvedimento di decadenza legittimo, viene meno l'interesse dei terzi alla decisione delle censure dirette contro quel titolo, con conseguente improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse.

Come è indicizzato