Sentenza n. 6718/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione con cui il Comune di Fiumicino ha dichiarato l'inesistenza della determinazione del 31 dicembre 2020 e, per effetto, delle concessioni demaniali marittime rilasciate o rinnovate sulla base di quella procedura, tra cui la concessione della ricorrente, avente scadenza al 31 dicembre 2033. Ha dedotto, con i primi tre motivi, la violazione dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, dell'art. 49 TFUE, degli artt. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione e 37 del codice della navigazione, dell'art. 3, comma 2, della legge n. 118/2022 e dei principi affermati dall'Adunanza plenaria con le sentenze n. 17 e n. 18 del 2021, sostenendo che il proprio titolo non derivasse da una proroga automatica ex lege, ma da una procedura comparativa o evidenziale, preceduta da pubblicità, trasparenza e possibilità di presentare domande concorrenti. Ha inoltre dedotto difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, manifesta irragionevolezza, ingiustizia manifesta e difetto di motivazione, per avere il Comune assimilato la concessione a quelle prorogate automaticamente senza spiegare perché la procedura concretamente svolta fosse incompatibile con il diritto unionale. Con il quarto motivo ha contestato la legittimità della sostanziale autotutela, qualificata dall'amministrazione come dichiarazione di inesistenza, per assenza dei presupposti della revoca o dell'annullamento d'ufficio, violazione delle garanzie partecipative, del principio di tipicità, dell'art. 3 della legge n. 241/1990 e dei principi di buon andamento, imparzialità, proporzionalità e ragionevolezza. Ha formulato anche domande subordinate di risarcimento e, ove ritenuto legittimo il provvedimento, di indennizzo ex art. 21-quinquies della legge n. 241/1990. Il Comune ha eccepito la tardività del ricorso, richiamando una precedente delibera ricognitiva, e nel merito ha sostenuto che la procedura non avesse assicurato adeguata pubblicità e concorrenza e che l'atto impugnato fosse una mera presa d'atto dell'inefficacia delle proroghe incompatibili con il diritto unionale, non un atto di autotutela.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di tardività, ritenendo che la precedente delibera comunale si fosse limitata a richiamare il quadro normativo e giurisprudenziale sulle proroghe automatiche e a indicare la relativa scadenza, senza incidere sulla concessione della ricorrente, che era stata rilasciata sulla base della successiva procedura disciplinata dalla determinazione del 31 dicembre 2020. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il Collegio ha distinto le proroghe automatiche disposte direttamente dalla legge, incompatibili con il diritto unionale e prive di effetti anche senza un atto di autotutela, dai titoli rilasciati all'esito di una procedura evidenziale concretamente svolta dall'amministrazione. Ha accertato che il Comune non si era limitato a prorogare automaticamente la concessione, ma aveva previamente approvato un avviso e la relativa modulistica, pubblicato gli atti sull'albo pretorio online e nella sezione Amministrazione trasparente, pubblicato le istanze pervenute, consentito osservazioni, opposizioni e domande concorrenti ai sensi dell'art. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione e adottato gli atti di estensione in assenza di domande concorrenti. Tali modalità sono state ritenute idonee ad assicurare una pubblicità rafforzata, ampia e generalizzata, compatibile con gli obiettivi di trasparenza, concorrenza e libero accesso derivanti dal diritto unionale. Il titolo della ricorrente, pertanto, non poteva essere equiparato a una mera proroga automatica e dichiarato tamquam non esset sulla base dei principi dell'Adunanza plenaria. La determinazione comunale è stata annullata per violazione dell'art. 3 della legge n. 118/2022 e per erronea assimilazione del titolo a una proroga ex lege. L'accoglimento dei primi tre motivi ha assorbito il quarto motivo e le domande subordinate risarcitorie e indennitarie. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  "le proroghe automatiche debbano ritenersi tamquam non essent"

  Le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime incompatibili con il diritto unionale non producono effetti giuridici e non necessitano di un previo atto di autotutela.

• art. 49 TFUE

  Le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime devono essere disapplicate quando contrastano con i principi unionali di libertà di stabilimento e di concorrenza.

• art. 3, commi 1 e 2, l. 118/2022

  La disciplina sulle concessioni prorogate automaticamente non si applica indistintamente ai titoli rilasciati o rinnovati mediante una procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità, trasparenza e pubblicità; tali titoli conservano efficacia secondo quanto previsto dalla disposizione.

• art. 18 regolamento di esecuzione del codice della navigazione, d.P.R. 328/1952

  "pubblicazione sull'Albo Pretorio Comunale e sul sito istituzionale per venti giorni delle istanze pervenute"; "domande concorrenti"

  La pubblicazione delle domande, la possibilità di presentare osservazioni o opposizioni e la presentazione di domande concorrenti possono costituire, se concretamente attuate e integrate da adeguata pubblicità, una procedura evidenziale compatibile con il diritto unionale.

• art. 37 cod. nav.

  La procedura prevista dalla norma, ove accompagnata da adeguate forme di pubblicità e da effettive possibilità di confronto concorrenziale, non è automaticamente assimilabile a una proroga ex lege.

• art. 3 l. 241/1990

  L'amministrazione deve motivare le ragioni per cui assimila un titolo concessorio rilasciato all'esito di una procedura evidenziale a una mera proroga automatica incompatibile con il diritto unionale.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La relativa domanda indennitaria è rimasta assorbita dall'annullamento dell'atto impugnato e non è stata esaminata.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La questione dei presupposti dell'annullamento d'ufficio è rimasta assorbita dall'accoglimento dei primi tre motivi.

• art. 1, comma 682, l. 145/2018

  La disposizione è riferita alle proroghe automatiche ex lege, distinte dai titoli rilasciati all'esito di una procedura evidenziale.

Massime di principio

• I principi secondo cui le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime incompatibili con il diritto unionale sono prive di effetti e possono essere disapplicate senza un previo esercizio dell'autotutela non si estendono automaticamente ai titoli rilasciati o rinnovati all'esito di una concreta procedura evidenziale.
• Una concessione demaniale marittima non può essere qualificata come mera proroga automatica quando l'amministrazione abbia autonomamente avviato una procedura, approvato un avviso e la relativa modulistica, pubblicizzato le istanze, consentito osservazioni, opposizioni e domande concorrenti e adottato il titolo conclusivo all'esito dell'istruttoria.
• La pubblicazione degli atti sull'albo pretorio online e nella sezione istituzionale di Amministrazione trasparente, unitamente alla previsione di osservazioni, opposizioni e domande concorrenti, può integrare una pubblicità rafforzata idonea a garantire trasparenza, partecipazione e confronto concorrenziale per il rilascio o rinnovo di concessioni demaniali marittime, quando non si tratti di infrastrutture portuali maggiori che richiedano ulteriori forme di pubblicità.
• L'amministrazione che intenda dichiarare privo di effetti un titolo concessorio deve distinguere tra proroga automatica direttamente prodotta dalla legge e concessione costitutivamente rilasciata all'esito di una procedura evidenziale, dando conto delle ragioni concrete dell'eventuale assimilazione.
• La precedente adozione di un atto meramente ricognitivo del quadro normativo e giurisprudenziale sulle proroghe automatiche non rende tardivo il ricorso contro un successivo atto che, per la prima volta, incida concretamente su una concessione rilasciata all'esito di una distinta procedura evidenziale.

Come è indicizzato