Sentenza n. 5508/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda la contaminazione dell'area pozzo “Policoro 01”, interessata nel 1991 da un'eruzione incontrollata di fango e da un incendio durante la perforazione. La Provincia di Matera ha individuato, ai sensi dell'art. 244, commi 2 e 3, d.lgs. 152/2006, la società petrolifera originaria quale responsabile dell'inquinamento, imponendole interventi di messa in sicurezza, completamento della caratterizzazione ed eventuale bonifica, con previsione di responsabilità sussidiaria della società subentrata nella concessione. La società originaria ha dedotto, in appello, la violazione degli artt. 242 e 244 e ss. d.lgs. 152/2006, del principio “chi inquina paga”, delle garanzie partecipative e degli artt. 3 e 97 Cost., nonché difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, contraddittorietà, travisamento, sproporzione e indeterminatezza degli obblighi imposti. Ha sostenuto che non era stata coinvolta nel procedimento di individuazione del responsabile, che non erano stati adeguatamente considerati il successivo pozzo “Policoro 01 bis” e uno sversamento di olio del 2020, e che il criterio del “più probabile che non” era stato applicato senza dati certi e senza adeguato contraddittorio. La società subentrata ha impugnato la parte dell'ordinanza che non la esonerava da responsabilità in caso di stallo della caratterizzazione e la nota regionale del 24 giugno 2024, deducendo che le misure richieste, denominate di prevenzione ma dirette al mantenimento in sicurezza del sito, erano in realtà misure di messa in sicurezza non imponibili al gestore ritenuto incolpevole; ha inoltre denunciato l'indeterminatezza delle prescrizioni e la violazione del principio “chi inquina paga”. La società originaria ha altresì appellato la sentenza di primo grado che aveva annullato solo parzialmente l'ordinanza, contestando la permanenza di effetti sfavorevoli per la società subentrata e la nota regionale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i tre appelli per connessione oggettiva e soggettiva. Ha accolto l'appello n. 7293 del 2025 e, riformando la sentenza di primo grado, ha annullato integralmente l'ordinanza provinciale n. 1 del 2024. Il vizio principale è stato individuato nell'omessa comunicazione di avvio del procedimento e nella conseguente mancata partecipazione delle società interessate. L'omissione non è stata ritenuta sanabile ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, perché l'istruttoria era sostanzialmente carente: l'amministrazione aveva collegato l'inquinamento esclusivamente all'incidente del 1991, nonostante il considerevole intervallo temporale, la realizzazione del pozzo “Policoro 01 bis” e l'esistenza di ulteriori possibili fattori contaminanti, tra cui l'evento del 2020. Il criterio del “più probabile che non” richiede un insieme di rilievi e dati certi e significativi, non potendo essere utilizzato come formula di stile; l'acquisizione di tali elementi avrebbe dovuto avvenire nel procedimento, con il coinvolgimento degli interessati. Il giudice ha inoltre escluso che l'onere di attivarsi spontaneamente gravasse sulle imprese in sostituzione delle garanzie partecipative dovute dall'amministrazione. Ha accolto anche l'appello n. 7626 del 2025, annullando la parte della nota regionale del 24 giugno 2024 che invitava la società subentrata a predisporre misure di prevenzione mantenendo in sicurezza il sito. La prescrizione era viziata per l'individuazione non precisa delle misure e soprattutto per la loro tipologia: in quanto dirette al mantenimento in sicurezza del sito, non potevano essere rivolte alla società subentrata alla luce dell'ordinanza provinciale allora vigente, che individuava quale responsabile la società originaria. L'appello n. 7300 del 2025, proposto dalla società originaria contro la sentenza che aveva già parzialmente annullato l'ordinanza, è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, conseguente all'integrale annullamento dell'ordinanza disposto con l'accoglimento dell'altro appello. È stato disposto il riesercizio del potere nel rispetto del vincolo conformativo della decisione. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 244, commi 2 e 3, d.lgs. 152/2006

  La Provincia può individuare il responsabile della contaminazione sulla base dell'accertamento del superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione, ma l'esercizio del potere deve rispettare le garanzie partecipative e poggiare su un'istruttoria adeguata.

• art. 242, comma 7, d.lgs. 152/2006

  Rileva nella distribuzione delle competenze relative alle misure di messa in sicurezza, caratterizzazione e bonifica; la decisione non consente di imporre tali misure senza una corretta individuazione del responsabile e senza il procedimento previsto.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non è sanabile quando il contraddittorio avrebbe potuto incidere sull'accertamento della responsabilità e sull'esito del procedimento; il giudice non può sostituirsi all'amministrazione nelle valutazioni tecniche che devono essere compiute in sede procedimentale.

• art. 2727 c.c.

  L'accertamento causale può fondarsi su presunzioni semplici, ma il criterio del “più probabile che non” presuppone un insieme di rilievi e dati certi e significativi e non può ridursi a una formula di stile.

• art. 191 TFUE

  Il principio “chi inquina paga” impedisce l'imputazione della responsabilità ambientale sulla sola posizione di gestore o proprietario, in assenza di un adeguato accertamento del nesso causale.

• art. 192 TFUE

  È richiamato quale fondamento europeo del principio “chi inquina paga” e della necessità di imputare gli oneri ambientali al soggetto responsabile, non al gestore incolpevole.

• art. 39, comma 4, Decreto Direttoriale Ministero dello Sviluppo Economico 15 luglio 2015

  Nei programmi delle attività di ricerca, perforazione e coltivazione di cui all'art. 4, comma 4, lettere a), b) e c) e all'art. 36, comma 3, il titolare prevede le necessarie azioni per la caratterizzazione e per l'eventuale bonifica del sito ai fini del successivo rilascio dello stesso senza vincoli derivanti dalla pregressa attività di perforazione

  La disposizione impone di indicare nei programmi minerari le eventuali azioni prospettiche di caratterizzazione e bonifica, ma non introduce una responsabilità per l'inquinamento pregresso a carico del gestore incolpevole.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La garanzia partecipativa omessa non può essere considerata irrilevante quando l'istruttoria sia lacunosa e non vi sia certezza che, a seguito del contraddittorio, il contenuto del provvedimento sarebbe rimasto invariato.

Massime di principio

• L'individuazione del responsabile della contaminazione ai sensi dell'art. 244 d.lgs. 152/2006 richiede la comunicazione di avvio del procedimento e il coinvolgimento dei soggetti interessati quando il contraddittorio può incidere sull'accertamento del nesso causale e sull'esito della decisione.
• Il criterio del “più probabile che non” nell'accertamento della responsabilità ambientale non è una formula di stile: richiede un insieme di rilievi e dati certi e significativi, ottenuti attraverso un'istruttoria completa e il confronto procedimentale con gli interessati.
• L'omessa comunicazione di avvio del procedimento non è sanabile ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 quando l'amministrazione abbia trascurato possibili fonti alternative di contaminazione o altri elementi fattuali che il contraddittorio avrebbe potuto far emergere.
• Il giudice non può sostituirsi all'amministrazione nelle valutazioni tecniche necessarie per individuare il responsabile dell'inquinamento; tali valutazioni devono essere compiute nella sede procedimentale, nel rispetto della separazione dei poteri.
• Le misure dirette al mantenimento in sicurezza del sito devono essere individuate con precisione e non possono essere imposte al gestore ritenuto incolpevole sulla sola base della sua posizione, in assenza di un accertamento della responsabilità ambientale conforme al principio “chi inquina paga”.
• Quando l'annullamento integrale dell'atto impugnato elimina l'interesse alla decisione su un altro appello rivolto contro una precedente pronuncia di annullamento parziale del medesimo atto, tale appello diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Come è indicizzato