Sentenza n. 497/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda il diniego del condono richiesto per l’incremento di superficie utile derivante dal mutamento di destinazione d’uso di un locale da ripostiglio a residenza, realizzato in un immobile sottoposto a vincolo paesaggistico preesistente. In primo grado la società aveva dedotto la violazione dell’art. 32, comma 27, lett. d), l. 326/2003, sostenendo che l’abuso fosse una parziale difformità dal titolo edilizio e che, trattandosi di vincolo di inedificabilità relativa, fosse necessario acquisire il parere della Soprintendenza. Aveva inoltre censurato il difetto di motivazione del diniego, poiché il mancato integrale pagamento dell’oblazione e degli oneri concessori e l’incompletezza documentale erano stati indicati soltanto nel provvedimento definitivo e non nel preavviso di diniego. Con motivi aggiunti aveva impugnato l’ordinanza di demolizione, deducendo la violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, l’erronea qualificazione dell’intervento come privo di titolo, l’omessa considerazione dell’istanza di fiscalizzazione ai sensi dell’art. 34 d.P.R. 380/2001, l’illegittimità dell’acquisizione gratuita dell’immobile e dell’area di sedime al patrimonio comunale, nonché difetto di motivazione e violazione del principio di proporzionalità. In appello sono stati dedotti errori nell’interpretazione del terzo condono, nell’assorbimento di alcuni motivi da parte del TAR, nella motivazione della sentenza e degli atti impugnati, nella qualificazione dell’abuso e nella disciplina della fiscalizzazione e dell’acquisizione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che l’art. 32, comma 27, lett. d), l. 326/2003 precluda il condono per gli abusi maggiori, riconducibili alle tipologie 1, 2 e 3 dell’allegato 1 al d.l. 269/2003, realizzati su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico o ambientale preesistente, anche se il vincolo comporta soltanto inedificabilità relativa e anche se l’intervento è urbanisticamente conforme. In tale situazione non è necessario acquisire il parere dell’autorità paesaggistica, poiché il divieto di sanatoria discende direttamente dalla legge. L’ampliamento di superficie utile conseguente al cambio di destinazione d’uso da ripostiglio ad abitazione, indicato dalla stessa richiedente come abuso delle tipologie 1 e 3, rientra tra gli abusi maggiori e non è condonabile. Il diniego, essendo vincolato, non richiede una motivazione ulteriore rispetto al richiamo alla tipologia dell’abuso e al vincolo preesistente. Il Collegio ha inoltre ritenuto corretta la tecnica dell’assorbimento applicata dal TAR: la causa ostativa derivante dal vincolo, già comunicata nel preavviso di diniego, era autonomamente sufficiente a sorreggere il provvedimento, sicché era irrilevante esaminare la censura relativa alle ulteriori ragioni indicate soltanto nel provvedimento finale. Quanto all’ordinanza di demolizione, il Consiglio di Stato ha rilevato che essa costituisce conseguenza necessaria del diniego di condono e della persistente abusività dell’opera. I titoli edilizi relativi alla costruzione del condominio non legittimavano il mutamento da ripostiglio ad abitazione; l’intervento costituisce difformità totale, poiché ha realizzato un organismo edilizio diverso per destinazione, funzione e caratteristiche. L’istanza di fiscalizzazione può rilevare soltanto nella fase esecutiva e non incide sulla legittimità dell’ordine di demolizione. In caso di inottemperanza, il bene e l’area di sedime sono acquisiti al patrimonio del Comune, non della Soprintendenza; inoltre, l’area da acquisire può essere precisata nel successivo provvedimento di acquisizione e non necessariamente nell’ordinanza di demolizione. L’ordinanza non può essere limitata discrezionalmente a una porzione dell’abuso non sanato. Le ulteriori censure sono state respinte per derivazione dall’infondatezza delle doglianze contro il diniego di condono. La società è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 32, commi 26 e 27, d.l. 269/2003, convertito dalla l. 326/2003

  "fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora: … d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici"

  Il terzo condono è precluso per gli abusi maggiori realizzati in area sottoposta a vincolo paesaggistico preesistente, anche quando il vincolo determina inedificabilità relativa e l’intervento è conforme alla disciplina urbanistica; il diniego ha natura vincolata.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di diniego aveva anticipato la causa ostativa costituita dal vincolo paesaggistico; tale ragione era sufficiente a sorreggere il diniego definitivo.

• art. 31, comma 1, d.P.R. 380/2001

  "costituiscono interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile"

  Il mutamento da ripostiglio a residenza, con incremento di superficie utile e realizzazione di una diversa unità funzionale, integra difformità totale quando l’opera realizzata è radicalmente diversa da quella assentita.

• art. 32, comma 3, d.P.R. 380/2001

  In caso di inottemperanza all’ordine di demolizione, il bene e l’area di sedime sono acquisiti di diritto al patrimonio del Comune e non all’autorità preposta alla tutela del vincolo.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  La fiscalizzazione dell’abuso, ove applicabile, rileva nella fase esecutiva e non incide sulla legittimità dell’ordinanza di demolizione.

Massime di principio

• Ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), l. 326/2003, gli abusi maggiori riconducibili alle tipologie 1, 2 e 3 dell’allegato 1 al d.l. 269/2003, realizzati su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico o ambientale preesistente, non sono condonabili anche quando il vincolo comporti soltanto inedificabilità relativa e l’intervento sia conforme alle norme urbanistiche e agli strumenti urbanistici.
• Per gli abusi maggiori realizzati in area vincolata, il diniego di condono è atto vincolato e non richiede l’acquisizione del parere dell’autorità tutoria né una motivazione ulteriore rispetto all’indicazione della tipologia dell’abuso e dell’esistenza del vincolo preesistente.
• Quando il provvedimento di diniego è sorretto da una causa ostativa autonoma, già comunicata nel preavviso di diniego e sufficiente a determinarne il contenuto, è legittimo assorbire le censure relative ad ulteriori ragioni ostative indicate soltanto nel provvedimento finale, perché il loro eventuale accoglimento non comporterebbe l’annullamento dell’atto.
• Il mutamento di destinazione d’uso da ripostiglio a residenza, accompagnato da incremento di superficie utile e dalla realizzazione di un organismo funzionalmente diverso da quello assentito, integra una difformità totale dal titolo edilizio e legittima l’ordine di demolizione.
• L’istanza di fiscalizzazione prevista dall’art. 34 d.P.R. 380/2001, anche ove astrattamente applicabile, rileva nella fase esecutiva e non incide sulla legittimità dell’ordinanza di demolizione.
• In caso di inottemperanza all’ordine di demolizione, l’acquisizione gratuita del bene e dell’area di sedime opera a favore del Comune; la precisa individuazione dell’area può essere effettuata nel successivo provvedimento di acquisizione e non deve necessariamente risultare già dall’ordine demolitorio.

Come è indicizzato