L.R. FVG 21/2015

Varianti urbanistiche comunali e contenimento del consumo di suolo

La legge regionale del Friuli Venezia Giulia disciplina le varianti urbanistiche di livello comunale, con l’obiettivo di semplificare i procedimenti, favorire il riuso del patrimonio edilizio esistente, il recupero di aree industriali e commerciali dismesse e il contenimento del consumo di suolo. La disciplina si applica solo nel territorio regionale e si innesta sulla pianificazione urbanistica e territoriale comunale.

Finalità e principi generali

Il provvedimento dichiara finalità di sviluppo sostenibile, tutela dell’ambiente e del paesaggio, rigenerazione urbana e contenimento del consumo di suolo come bene non rinnovabile. La Regione garantisce ai Comuni un adeguato grado di autonomia nei procedimenti di variante, in attuazione dei principi di sussidiarietà e adeguatezza. La legge è presentata come prima attuazione degli obiettivi verso il consumo di suolo zero entro il 2050.

Varianti di livello comunale agli strumenti urbanistici con piano struttura

Per gli strumenti urbanistici dotati di rappresentazione schematica delle strategie di piano, le varianti sono considerate di livello comunale e quindi non coinvolgono il livello regionale quando rispettano determinate condizioni, limiti di soglia e modalità operative. In sintesi, rientrano nella disciplina semplificata le varianti che:

• modificano zone omogenee e categorie già previste, senza confliggere con obiettivi e strategie del piano;
• trasferiscono funzioni dal piano struttura alla zonizzazione, entro soglie e modalità predeterminate;
• consentono interscambi tra indicazioni del piano struttura e previsioni azzonative senza aumentare i carichi insediativi, con stralcio di zone in agricola E;
• modificano, entro limiti specifici, l’impianto normativo delle zone e categorie urbanistiche;
• ampliano o riducono, entro condizioni rigorose, alcune zone residenziali, produttive, commerciali, agricole o particolari categorie urbanistiche;
• individuano o ampliano aree per opere pubbliche, pubblica utilità e servizi pubblici anche in collegamento con i relativi progetti preliminari.

Limiti di soglia e condizioni sostanziali

La legge individua soglie molto puntuali per diverse tipologie di variante. In particolare, sono ammessi adattamenti di perimetri e superfici per adeguamento all’assetto proprietario o per nuove soluzioni progettuali, purché non aumentino i carichi insediativi e rispettino le delimitazioni normative di riferimento. Per alcune zone sono previste regole specifiche:

• per zone A e B0, altre assimilabili, e per varie zone regionali, sono consentiti adattamenti senza incremento dei carichi insediativi;
• per zone forestali, di tutela ambientale e ambiti vincolati, l’adattamento non può discostarsi dalla delimitazione d’ambito prevista;
• per servizi e attrezzature collettive, è possibile anche ridurre le funzioni, se restano rispettati gli standard minimi;
• per zone B è possibile l’ampliamento entro il perimetro delle aree urbanizzate e con precisi limiti territoriali;
• per alcune zone insediative extraresidenziali l’ampliamento è ammesso solo in presenza di fabbisogni ulteriori documentati, saturazione delle aree già destinate e prevalente occupazione degli insediamenti esistenti;
• per opere pubbliche e servizi pubblici è consentita l’individuazione di nuove aree o l’ampliamento di quelle esistenti in connessione con i progetti preliminari.

Regole operative per dimostrare fabbisogni e saturazione

Per le varianti che implicano nuovi fabbisogni insediativi o trasferimenti tra piano struttura e zonizzazione, il Comune deve documentare in modo analitico:

• gli eventi imprevisti che hanno generato il fabbisogno ulteriore rispetto allo strumento vigente;
• la necessità della trasformazione di aree agricole, naturali o di interesse culturale, paesaggistico o ambientale, limitandola allo stretto indispensabile;
• la compatibilità dei nuovi carichi con reti infrastrutturali, attrezzature collettive e tutela del paesaggio;
• la preminente saturazione delle aree già destinate alle funzioni insediative;
• la prevalente occupazione degli insediamenti extraresidenziali già edificati. Per le nuove zone B occorre inoltre assicurare coerenza con la tipologia della zona, collegamento con le reti tecnologiche, rispetto delle opere di urbanizzazione e distanza non superiore a 50 metri dal perimetro delle aree urbanizzate previste negli strumenti vigenti.

Precisazioni classificatorie e varianti ulteriori

Il Consiglio comunale può approvare precisazioni alla classificazione delle zone omogenee, delle zone di livello regionale e delle categorie urbanistiche, al solo fine di garantire l’equiparazione alle categorie del PURG o l’identificazione di zone di livello regionale e di particolari categorie urbanistiche. Il Comune può chiedere un parere preventivo di compatibilità alla Direzione centrale competente. Sono inoltre qualificate come varianti di livello comunale, per gli strumenti con piano struttura, quelle finalizzate a:

• adeguamento a piani regionali di settore con mero recepimento di previsioni e prescrizioni;
• recepimento di piani comunali di settore;
• modifica contestuale allo strumento attuativo;
• sostituzione della base cartografica;
• suddivisione in sottozone o subambiti senza incremento degli indici e dei rapporti di copertura;
• modifica delle norme tecniche di attuazione nei limiti dei carichi insediativi, obiettivi, strategie e indici consentiti;
• reiterazione motivata dei vincoli urbanistici e procedurali.

Procedura per l’adozione e l’approvazione delle varianti con piano struttura

Il progetto di variante viene pubblicato sul sito web comunale, quindi adottato dal Consiglio comunale. Dopo l’adozione esecutiva è depositato per trenta giorni effettivi, con avviso sul BUR, all’albo comunale e su un quotidiano locale o sul sito web; nei Comuni sotto i 10.000 abitanti la pubblicità alternativa può avvenire con manifesti. Entro il deposito chiunque può presentare osservazioni; i proprietari dei beni vincolati possono presentare opposizioni. Prima dell’approvazione il Comune deve acquisire le intese e i pareri necessari se sono coinvolti beni culturali o beni appartenenti al demanio o patrimonio indisponibile dello Stato o della Regione, nonché altri enti con competenze di pianificazione territoriale. Il Consiglio comunale decide su osservazioni e opposizioni, recepisce prescrizioni e intese e approva la variante, oppure la rielabora e riadotta; la riadozione è necessaria se le modifiche introducono nuovi vincoli espropriativi o di inedificabilità assoluta. La variante entra in vigore il giorno successivo alla pubblicazione sul BUR dell’avviso di approvazione. Sin dall’adozione deve contenere asseverazione geologica o parere geologico e, se interessati beni paesaggistici, una valutazione paesaggistica proporzionata al livello di dettaglio della variante. Le varianti sono assoggettate alla VAS e alla valutazione di incidenza secondo la normativa statale e regionale, con attenzione a evitare duplicazioni.

Varianti per Comuni senza piano struttura

Per gli strumenti urbanistici privi di rappresentazione schematica delle strategie di piano, la variante non coinvolge il livello regionale se rientra in una serie di ipotesi tassative, tra cui:

• ampliamento o riduzione delle zone agricole entro i limiti previsti e con giustificazione;
• rettifiche delle perimetrazioni di zone A, B, C, D, G, H e I entro il 10% delle superfici previste, nel rispetto delle quantità complessive o della capacità insediativa teorica;
• modifiche alle norme di attuazione senza incremento degli indici edificatori o del rapporto di copertura;
• nuove aree o ampliamenti per opere pubbliche, pubblica utilità e servizi pubblici;
• revisione dei vincoli urbanistici e procedurali;
• recepimento di piani comunali di settore o piani regionali di settore;
• modifiche contestuali agli strumenti attuativi;
• sostituzione della base cartografica;
• suddivisione in sottozone o subambiti senza aumento degli indici;
• adattamenti di zone forestali, di tutela ambientale e degli ambiti vincolati;
• recepimento dei piani di gestione di SIC, ZSC e ZPS. Per queste varianti, dopo l’adozione si applicano le stesse procedure di pubblicità, deposito, osservazioni, intese e approvazione previste per i Comuni con piano struttura, e occorre una relazione asseverata che dimostri il rispetto delle condizioni e soglie previste.

Nuove zone produttive e commerciali: regole speciali

La legge inserisce nella legge urbanistica regionale del 2007 una disciplina transitoria per la formazione di strumenti urbanistici generali e varianti che prevedano nuove zone produttive D e commerciali H, o l’ampliamento delle stesse, quando non rientrino già tra le varianti di livello comunale del capo II. Per queste previsioni è necessario dimostrare e documentare:

• un ulteriore fabbisogno insediativo rispetto a quello previsto dagli strumenti vigenti;
• la preminente saturazione delle aree già destinate alle funzioni insediative nelle zone D e H;
• la prevalente occupazione dei volumi extraresidenziali già edificati;
• l’area d’influenza degli agglomerati industriali d’interesse regionale di tipo D1;
• l’eventuale presenza di APEA, che costituiscono riferimento localizzativo prioritario per nuove attività artigianali e industriali;
• la coerenza con le finalità di sviluppo sostenibile, limitazione del consumo di suolo e contrasto alla dispersione insediativa;
• la congruità commerciale dei piani comunali di settore del commercio;
• la compatibilità urbanistica e ambientale della localizzazione degli esercizi di grande struttura. Le disposizioni non si applicano alle zone D4 destinate ad attività estrattive esistenti e di progetto.

Criteri operativi per le zone produttive D

Per le nuove zone o gli ampliamenti di zone produttive D, la documentazione deve poggiare su dati attuali di domanda, piani aziendali, programmi di rilancio, previsioni occupazionali e sostenibilità economico-finanziaria. L’insediamento di nuove attività in aree diverse dalle D1 è subordinato all’indisponibilità degli ambiti produttivi gestiti dai consorzi di sviluppo industriale o economico locale. Le nuove zone D2 non devono ricadere nelle aree d’influenza degli agglomerati D1, salvo assenza di conflitto con essi. Le trasformazioni che comportano riduzione di aree naturali o agricole devono essere limitate allo stretto necessario. La Regione acquisisce, su istanza, un parere della struttura competente in materia di attività produttive, da rendere entro venti giorni; decorso tale termine, trovano applicazione le regole generali sul silenzio amministrativo previste dalla legge sul procedimento. L’istanza sospende i termini del procedimento urbanistico.

Criteri operativi per le zone commerciali H e per la grande distribuzione

Per le funzioni commerciali di tipo H la documentazione deve fondarsi sull’attualità della domanda di nuove attività o ampliamenti, con illustrazione quantitativa e qualitativa delle iniziative, delle strategie di sviluppo, dei risultati attesi e della sostenibilità economica e finanziaria. Anche qui la trasformazione di suolo agricolo o naturale deve essere limitata allo stretto necessario e i carichi insediativi devono risultare compatibili con infrastrutture, attrezzature e paesaggio. La congruità commerciale dei piani comunali di settore deve essere verificata con parere regionale acquisito entro venti giorni. Per la grande struttura di vendita, oltre al rispetto dei criteri di indirizzo e della disciplina sull’urbanistica commerciale, occorre attestare che la localizzazione non comporti la trasformazione di zone di tipo F o di zone di tipo E di pregio paesaggistico, ambientale o agronomico.

Modifiche e coordinamento con altre leggi regionali

La legge coordina numerose discipline settoriali sostituendo i riferimenti alle vecchie “varianti non sostanziali” con le nuove “varianti di livello comunale” del capo II. Tra gli effetti principali vi sono:

• l’adeguamento delle norme su consorzi di sviluppo industriale, sportello unico per le attività produttive, ambiente, sismica, commercio, difesa del suolo, montagna e politiche industriali;
• l’abrogazione di disposizioni previgenti che facevano riferimento al vecchio modello di variante non sostanziale o a specifici articoli/regolamenti superati;
• la sostituzione, nella legge urbanistica regionale 5/2007, del regime di flessibilità con il nuovo sistema delle varianti di livello comunale;
• l’abrogazione del regolamento di attuazione urbanistica del 2008 nella parte incompatibile.

Disciplina transitoria

Le procedure di formazione degli strumenti urbanistici comunali già in corso alla data di entrata in vigore della legge proseguono secondo la normativa previgente. Tuttavia, le relazioni motivate sui limiti di flessibilità allegate agli strumenti vigenti diventano inefficaci dalla data di entrata in vigore e si applica il nuovo capo II. Per gli strumenti aventi valenza di nuovo piano, variante generale o completa riformulazione delle relazioni di flessibilità, tali relazioni perdono efficacia dopo dodici mesi dall’entrata in vigore dello strumento urbanistico, salvo che il Consiglio comunale stabilisca un termine più breve o la revoca. Le nuove regole si applicano anche a fattispecie disciplinate dal regolamento urbanistico del 2008.

Entrata in vigore e attualità della legge

La legge è entrata in vigore il giorno successivo alla pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione, quindi dal 1° ottobre 2015. Nel testo fornito è presente un consolidamento che arriva fino al 2019, ma l’impianto normativo è ormai in gran parte assorbito o superato da successive modifiche alla disciplina urbanistica regionale. Per questo, nel contesto pratico odierno, il provvedimento ha un’utilità ridotta e può considerarsi in larga parte superato.