Sentenza n. 91/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La struttura privata accreditata ha impugnato la delibera della Giunta regionale della Campania n. 757 del 27 dicembre 2024, nella parte relativa alla branca di patologia clinica, nonché gli atti presupposti e la delibera della ASL di presa d'atto. La delibera aveva determinato definitivamente i tetti di spesa per il 2024 e provvisoriamente quelli per il 2025, senza applicare, secondo la ricorrente, le premialità e penalità previste dalla disciplina regionale in ragione degli indicatori di performance. Sono stati dedotti: violazione dei principi di concorrenza e non discriminazione e dell'art. 106 TFUE; violazione dei pareri dell'AGCM; eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, violazione della trasparenza e del principio di clare loqui; violazione dell'art. 97 Cost.; violazione del principio tempus regit actum e del legittimo affidamento; violazione e falsa applicazione degli artt. 8 e seguenti del d.lgs. 502/1992; illogicità e irragionevolezza manifesta. Nel corso del giudizio le amministrazioni hanno prodotto i contratti sottoscritti dalla struttura per le annualità interessate, contenenti la clausola di salvaguardia, con la quale la struttura accettava espressamente e incondizionatamente i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e gli atti collegati o presupposti, rinunciando alle azioni o impugnazioni già intraprese o proponibili contro tali atti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di legittimazione a impugnare i provvedimenti sui tetti di spesa, ritenendo che la sottoscrizione della clausola di salvaguardia precluda alla struttura accreditata l'impugnazione degli atti di determinazione dei budget relativi alle annualità disciplinate dai contratti. Il Collegio ha aderito all'orientamento del Consiglio di Stato, pur dando atto del contrario orientamento del CGARS e dell'auspicato possibile chiarimento dell'Adunanza plenaria. Ha ritenuto legittima la clausola perché sufficientemente determinata nell'oggetto, circoscritta ai provvedimenti relativi ai tetti di spesa, alle tariffe e agli atti collegati o presupposti, con effetti limitati all'annualità regolata dal contratto. Ha escluso la violazione dell'art. 1462 c.c., osservando che l'annullamento dell'atto amministrativo presupposto determina, secondo l'orientamento ritenuto preferibile, l'inefficacia e non la nullità del contratto, e che l'amministrazione non impone prestazioni non dovute, potendo la struttura richiedere al paziente il pagamento integrale dopo l'esaurimento del budget. Ha escluso altresì la violazione degli artt. 24 e 113 Cost., ritenendo prevalente l'interesse pubblico al contenimento e alla sostenibilità della spesa sanitaria e alla continuità dei livelli essenziali di assistenza. La clausola non realizza uno sviamento di potere né sottrae al giudice il controllo sugli atti, ma costituisce una condizione dell'adesione volontaria al sistema della sanità pubblica programmata. Per le annualità 2024 e 2025 il ricorso è stato quindi dichiarato inammissibile. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 1.500,00 per ciascuna amministrazione resistente, oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La disciplina dell'accreditamento e della contrattualizzazione delle strutture private sanitarie consente la programmazione dei volumi e dei limiti di spesa e non contrasta, secondo il TAR, con i principi unionali di non discriminazione e di tutela della concorrenza, in ragione degli interessi pubblici sottesi al sistema sanitario.

• art. 106 TFUE

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente, ma il TAR ha escluso che la disciplina nazionale dei tetti di spesa e della clausola di salvaguardia contrasti con i principi unionali richiamati.

• art. 267 TFUE

  Il TAR ha escluso la necessità di un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, ritenendo non ravvisabile un contrasto tra la disciplina nazionale e il diritto dell'Unione.

• art. 1462 c.c.

  Il TAR ha ritenuto dubbia l'applicabilità della norma e comunque non ravvisabile una violazione, poiché la clausola non impedirebbe di far valere una nullità contrattuale e l'annullamento dell'atto presupposto inciderebbe sull'efficacia del contratto, non determinandone necessariamente la nullità.

• art. 1418 c.c.

  La prospettata nullità della clausola per contrasto con norme imperative non è stata ravvisata dal TAR.

• art. 1419 c.c.

  Il TAR ha richiamato la possibile caducazione dell'intero contratto qualora mancasse una valida e incondizionata accettazione della clausola, evidenziando l'interesse dell'amministrazione a programmare efficacemente la spesa sanitaria.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La clausola di salvaguardia non viola il diritto di difesa e il diritto di agire in giudizio, poiché l'accettazione delle condizioni programmatorie è ritenuta funzionale al contenimento della spesa sanitaria e alla continuità delle prestazioni essenziali.

• art. 99 c.p.a.

  Il TAR ha ritenuto che il giudice di primo grado non possa rimettere direttamente all'Adunanza plenaria la questione relativa al contrasto giurisprudenziale sulla clausola di salvaguardia.

Massime di principio

• La sottoscrizione di una clausola contrattuale con cui una struttura sanitaria privata accreditata accetta espressamente e incondizionatamente i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, rinunciando alle azioni già intraprese o proponibili contro tali atti per l'annualità contrattuale, priva la struttura della legittimazione a impugnare quei provvedimenti e rende inammissibili le relative censure.
• Una clausola di salvaguardia inserita nei contratti con le strutture sanitarie private accreditate ha oggetto sufficientemente determinato o determinabile quando individua i provvedimenti relativi ai tetti di spesa, alle tariffe e agli atti collegati o presupposti e limita la rinuncia alle controversie riferite all'annualità regolata dal contratto.
• La clausola di salvaguardia non viola, secondo il principio accolto dal TAR, gli artt. 24 e 113 Cost., poiché non elimina il controllo giurisdizionale sugli atti amministrativi, ma condiziona l'adesione volontaria al sistema della sanità pubblica programmata all'accettazione dei vincoli finanziari necessari a garantire la sostenibilità della spesa e la continuità dei livelli essenziali di assistenza.
• L'annullamento dell'atto amministrativo presupposto dal contratto di assistenza sanitaria determina, secondo l'orientamento ritenuto preferibile dal TAR, l'inefficacia del contratto nella parte interessata, non la sua automatica nullità; pertanto, non è applicabile la disciplina sulla rinuncia preventiva alle eccezioni di nullità per fondare l'invalidità della clausola di salvaguardia.
• La previsione della clausola di salvaguardia non integra eccesso di potere per sviamento quando sia funzionale alla sostenibilità della spesa sanitaria e alla programmazione delle risorse, anziché alla selezione degli operatori in base alla loro rinuncia al diritto di agire in giudizio.

Come è indicizzato