Tribunale, Ordinanza T-101/21

Lettera della Commissione sul seguito di un audit in materia di conflitti di interessi e fondi UE

La pronuncia riguarda due ricorsi diretti ex articolo 263 TFUE proposti da due società ceche del gruppo Agrofert contro una lettera della Commissione del 22 ottobre 2020, trasmessa alla Repubblica ceca nell’ambito dell’audit n. REGC414CZ0133. La controversia concerne l’utilizzo di fondi della politica di coesione, in particolare ERDF, Fondo di coesione ed FSE, e l’impatto delle norme sui conflitti di interessi sulla concessione di sovvenzioni a imprese del gruppo Agrofert.

Fatti e contesto amministrativo

La Commissione aveva avviato nel 2019 un audit on-the-spot in Repubblica ceca per verificare la conformità dei sistemi di gestione e controllo relativi ai fondi ESI. Il controllo mirava anche a valutare se l’assegnazione di sovvenzioni a società del gruppo Agrofert integrasse una violazione delle norme sui conflitti di interessi contenute nel regolamento finanziario e nella normativa ceca.

La lettera impugnata concludeva, in sostanza, che:

• le autorità di gestione dei programmi cofinanziati dall’UE in Repubblica ceca non dovevano selezionare né concedere sovvenzioni pubbliche a società del gruppo AGROFERT dal 1° settembre 2017;
• tre sovvenzioni ERDF concesse dopo tale data sarebbero state irregolari se le relative spese fossero state inserite in una domanda di pagamento;
• le autorità ceche avrebbero dovuto cancellare tali contributi e ritirarli dal programma operativo;
• restava aperta una raccomandazione del rapporto di audit, in attesa di ulteriori informazioni dalle autorità ceche.

Posizioni delle parti

Le ricorrenti sostenevano che la Commissione, con la lettera, avesse di fatto vietato alla Repubblica ceca di concedere sovvenzioni alle controllate del gruppo Agrofert. A loro avviso, si trattava di un atto definitivo, idoneo a produrre effetti giuridici vincolanti e a sfuggire al controllo giurisdizionale, con violazione dell’articolo 47 della Carta.

La Commissione eccepiva l’irricevibilità dei ricorsi, sostenendo che la lettera fosse un mero atto preparatorio nell’ambito della procedura di audit e follow-up, privo di effetti vincolanti. Secondo l’istituzione, solo eventuali decisioni successive di interruzione dei termini di pagamento, sospensione dei pagamenti o correzione finanziaria sarebbero impugnabili.

Normativa rilevante richiamata dal Tribunale

Il Tribunale richiama il quadro normativo della politica di coesione e del controllo finanziario, in particolare:

• gli articoli 72, 74, 75 e 125 del regolamento (UE) n. 1303/2013, relativi ai sistemi di gestione e controllo e agli audit;
• l’articolo 83 del regolamento n. 1303/2013, sull’interruzione dei termini di pagamento;
• gli articoli 85, 142, 144 e 145 del regolamento n. 1303/2013, sulle correzioni finanziarie e sulla sospensione dei pagamenti;
• l’articolo 61 del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046, sui conflitti di interessi;
• l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali;
• l’articolo 263 TFUE come base dell’azione di annullamento.

Ragionamento del Tribunale: atto impugnabile o atto preparatorio

Il Tribunale ricorda che un atto è impugnabile solo se produce effetti giuridici vincolanti, valutando il contenuto dell’atto, il contesto e l’intenzione dell’autore. Nel caso di atti adottati in più fasi, sono normalmente impugnabili solo gli atti che fissano definitivamente la posizione dell’istituzione al termine della procedura.

Sulla base di tale criterio, il Tribunale osserva che la lettera contestata:

• si colloca nella fase di seguito dell’audit, successiva al rapporto finale;
• non conclude la procedura, ma apre uno scambio con lo Stato membro interessato;
• chiede ulteriori informazioni e invita le autorità ceche a comunicare l’attuazione delle raccomandazioni;
• non adotta alcuna decisione formale di interruzione dei termini di pagamento, sospensione dei pagamenti o correzione finanziaria.

Il Tribunale sottolinea che, ai sensi del regolamento n. 1303/2013, la Commissione dispone di strumenti specifici e separati, quali l’interruzione dei termini di pagamento ex articolo 83, la sospensione dei pagamenti ex articolo 142 e le correzioni finanziarie ex articoli 85 e 144, ma tali misure richiedono procedure e decisioni autonome, con possibilità per lo Stato membro di presentare osservazioni. La lettera impugnata non coincide con nessuno di tali atti.

Risposta agli argomenti delle ricorrenti

Il Tribunale respinge l’argomento fondato sull’articolo 47 della Carta, precisando che il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva non consente di eludere i requisiti di ricevibilità stabiliti dal Trattato. La possibilità di contestare i vizi della lettera resta salvaguardata in un eventuale ricorso contro l’atto definitivo successivo.

Quanto all’obiezione secondo cui la lettera renderebbe impossibile un controllo giurisdizionale effettivo dinanzi ai giudici nazionali, il Tribunale osserva che eventuali decisioni nazionali di diniego dei contributi possono essere impugnate davanti ai giudici nazionali, i quali possono eventualmente adire la Corte di giustizia in via pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE.

Il Tribunale esamina anche la successiva lettera del 9 agosto 2021, che aveva interrotto i termini di pagamento per un progetto di altra società del gruppo Agrofert, ma chiarisce che essa è un atto distinto e, anzi, conferma che il provvedimento impugnato non aveva effetti vincolanti: solo la lettera del 9 agosto 2021 conteneva una decisione con effetti giuridici.

Decisione e conseguenze

Il Tribunale conclude che la lettera del 22 ottobre 2020 è un atto preparatorio, non idoneo a produrre effetti giuridici vincolanti e quindi non impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Non essendo necessario verificare la diretta e individuale incidenza sulle ricorrenti, il Tribunale dichiara i ricorsi irricevibili.

Principio desumibile dalla pronuncia

In materia di audit sui fondi strutturali, una lettera della Commissione che esprime valutazioni, formula raccomandazioni e indica possibili sviluppi futuri della procedura, senza adottare una decisione definitiva dotata di effetti vincolanti, non può essere oggetto di ricorso per annullamento. I destinatari dovranno attendere l’eventuale atto conclusivo, quale una decisione di sospensione, interruzione o correzione finanziaria, per far valere i vizi dell’istruttoria.