Sentenza n. 1279/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’impresa esercente il servizio di trasporto aeroportuale aveva chiesto all’Agenzia competente l’accesso alle SCIA, ai relativi allegati, agli atti di assegnazione delle fermate e ai nulla osta per la sicurezza riguardanti due operatori concorrenti. L’istanza era stata presentata nel contesto della segnalazione di possibili accordi commerciali anticoncorrenziali tra un’ATI concorrente e un’altra impresa, che avrebbero potuto incidere sul corretto svolgimento del servizio e sulla posizione concorrenziale della richiedente. L’Agenzia aveva negato l’accesso, ritenendo insussistente un interesse qualificato, concreto e attuale, poiché la contestazione riguardava presunti accordi privatistici estranei alla SCIA detenuta dall’amministrazione e non risultavano contestati vizi della stessa. Il TAR aveva accolto il ricorso. L’Agenzia ha appellato la sentenza deducendo, in entrambi i motivi, la violazione degli artt. 22 e 24 l. 241/1990: secondo l’appellante, l’accesso avrebbe richiesto la prospettazione di una lesione concreta e di uno specifico nesso di strumentalità tra documenti e lesione, mentre la richiesta sarebbe stata esplorativa e diretta a un controllo generalizzato dell’azione amministrativa. L’Agenzia sosteneva inoltre che i documenti richiesti non avrebbero potuto fornire elementi utili rispetto ad accordi di natura privatistica e che essa non era tenuta a detenere documenti relativi a tali accordi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la decisione del TAR. La richiesta non riguardava genericamente qualsiasi documento relativo ai concorrenti, ma individuava specificamente le SCIA, i relativi allegati, gli atti di assegnazione delle fermate e i nulla osta per la sicurezza. Non era quindi configurabile, sulla base dell’istanza, un controllo generalizzato vietato dall’art. 24, comma 3, l. 241/1990. L’interesse della richiedente era qualificato dalla possibile tutela giudiziaria della propria posizione concorrenziale, anche in relazione a presunte intese anticoncorrenziali; non era necessario dimostrare previamente vizi della SCIA o la sicura decisività dei documenti in un futuro giudizio. L’amministrazione non poteva negare l’accesso limitandosi ad affermare in modo formale che nessuna contestazione era stata mossa contro la SCIA o che mancava, a prima vista, un collegamento con l’interesse dedotto. In applicazione del principio di vicinanza della prova, spettava all’amministrazione detentrice dimostrare concretamente l’irrilevanza dei documenti. Inoltre, la valutazione preventiva sull’ammissibilità, influenza o decisività della documentazione in un eventuale giudizio spetta all’autorità giudiziaria investita di quel giudizio e non all’amministrazione, né al giudice nel giudizio sull’accesso. L’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 2.500, oltre IVA e CPA se dovute.

Norme richiamate

• art. 22 l. 241/1990

  L’accesso documentale presuppone un interesse diretto, concreto e attuale collegato a una situazione giuridicamente tutelata; nel caso concreto tale interesse può derivare dalla possibile tutela giudiziaria della posizione concorrenziale e non richiede la previa dimostrazione di un vizio del documento richiesto.

• art. 24, comma 3, l. 241/1990

  Sono inammissibili le istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni.

  Il divieto non si applica quando l’istanza individua documenti specifici e determinati, richiesti per acquisire elementi potenzialmente utili alla tutela di una posizione giuridica, anche se l’utilità concreta dei documenti non è ancora certa.

• art. 29, commi 2-bis e 3, l. 241/1990

  Norma richiamata dalla ricorrente in primo grado nell’ambito della disciplina applicabile all’accesso; il testo non esplicita una specifica interpretazione autonoma da parte del Consiglio di Stato.

• art. 117, comma 2, lettera m), Cost.

  Parametro costituzionale richiamato nel giudizio di primo grado; il testo non esplicita una specifica interpretazione autonoma da parte del Consiglio di Stato.

• art. 28, comma 2, l.r. Lombardia 4 aprile 2012, n. 6

  La disciplina regionale qualifica il servizio di trasporto aeroportuale considerato come servizio di trasporto pubblico di linea non soggetto a obblighi di servizio secondo la normativa europea.

• r.r. Lombardia 27 ottobre 2015, n. 8

  Disciplina la presentazione della SCIA e i requisiti documentali per l’esercizio del servizio, inclusi gli atti relativi alle fermate e i nulla osta sulla sicurezza del percorso.

• Cons. Stato, Ad. plen., 18 marzo 2021, n. 4

  Nel giudizio sull’accesso, l’amministrazione non può compiere una valutazione preventiva sull’ammissibilità, influenza o decisività dei documenti richiesti rispetto a un eventuale giudizio; tale apprezzamento spetta all’autorità giudiziaria investita della controversia principale.

Massime di principio

• L’istanza di accesso documentale non è preordinata a un controllo generalizzato dell’amministrazione quando individua documenti specifici e determinati, anche se tali documenti appartengono a pratiche amministrative di soggetti concorrenti e la richiesta è inserita nel contesto della tutela della posizione concorrenziale del richiedente.
• L’interesse qualificato all’accesso può sussistere quando il richiedente prospetta una possibile lesione della propria posizione giuridica e indica che i documenti richiesti potrebbero fornire elementi utili alla sua tutela giudiziaria; non è necessario dimostrare previamente che i documenti contengano certamente la prova dell’illecito o di un vizio dell’atto.
• L’amministrazione detentrice non può negare l’accesso sulla base della sola considerazione formale che il documento non è stato già contestato o che la sua utilità non risulta prima facie evidente; deve indicare e dimostrare concretamente l’irrilevanza della documentazione richiesta.
• Nel giudizio sull’accesso, l’amministrazione non può sostituirsi al giudice della controversia principale nella valutazione preventiva dell’ammissibilità, influenza o decisività dei documenti rispetto a un eventuale giudizio futuro. Tali valutazioni spettano all’autorità giudiziaria investita della controversia sostanziale.
• In applicazione del principio di vicinanza della prova, quando l’amministrazione nega l’accesso sostenendo l’irrilevanza dei documenti detenuti, grava su di essa l’onere di fornire una dimostrazione concreta dell’assenza di utilità della documentazione rispetto all’interesse giuridicamente tutelato.

Come è indicizzato