Sentenza n. 1395/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale che, ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, aveva annullato d'ufficio una precedente delibera relativa al riconoscimento di un'indennità di funzione e di un ristoro per la sospensione dell'attività sanitaria ordinaria durante l'emergenza Covid-19. Ha dedotto, tra l'altro, il superamento del termine ragionevole, il difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, l'omessa ponderazione tra interesse pubblico e affidamento del privato, la violazione dei principi di buona fede, legittimo affidamento e proporzionalità, l'insussistenza dei presupposti dell'annullamento d'ufficio, la violazione della disciplina emergenziale statale e dei limiti di competenza regionale, nonché la violazione delle garanzie partecipative. Ha inoltre contestato la limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale e chiesto il risarcimento dei danni da lesione dell'affidamento, in subordine l'indennizzo da revoca. La Regione ha eccepito, tra l'altro, il difetto di giurisdizione, sostenendo che la controversia riguardasse contributi e sovvenzioni spettanti in base alla legge e caratterizzati dall'assenza di discrezionalità amministrativa.

La decisione

Il TAR ha esaminato preliminarmente la questione di giurisdizione, rilevando che la controversia concerne contributi a fondo perduto e ristori previsti dalla disciplina statale e regionale per le strutture private accreditate che avevano sospeso l'attività ordinaria durante l'emergenza Covid-19. Ha escluso che si trattasse di una controversia rientrante nella giurisdizione esclusiva sulle concessioni di pubblici servizi e ha applicato il criterio generale fondato sulla natura della situazione soggettiva. Secondo il Collegio, i criteri di quantificazione previsti dalla delibera regionale erano oggettivi e non implicavano alcuna valutazione discrezionale dell'amministrazione circa l'an, il quid o il quomodo dell'erogazione. La spettanza del beneficio derivava pertanto direttamente dalla legge, mentre alla Regione residuavano funzioni di verifica dei presupposti e di vigilanza. Richiamando Cass. civ., Sez. Unite, n. 15404/2024, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, precisando che la causa può essere riassunta davanti a quest'ultimo con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate. Il merito delle censure contro l'annullamento d'ufficio, così come la domanda risarcitoria, non è stato esaminato.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disposizione costituiva la base giuridica dell'annullamento d'ufficio regionale, ma il TAR non ne ha esaminato nel merito i presupposti, dichiarando il difetto di giurisdizione.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato [...].

  La norma riconosceva alle strutture private accreditate, in presenza dei presupposti previsti, un contributo per i costi fissi sostenuti durante la sospensione delle attività, entro il limite massimo del 90 per cento del budget.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020, inserito dalla l. 27/2020

  Al fine di impiegare il personale sanitario delle strutture pubbliche o private prioritariamente nella gestione dell'emergenza, le regioni e le Province autonome possono rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti [...].

  La disposizione costituiva il presupposto normativo del potere regionale di sospendere le attività sanitarie differibili e non urgenti.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Si applica altresì agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola parte a rilevanza sanitaria con riferimento alle strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020 [...].

  La norma estendeva l'applicazione della disciplina dei contributi agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva relativa alle concessioni di pubblici servizi e alle pretese patrimoniali per indennità, canoni e altri corrispettivi.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di dichiarazione del difetto di giurisdizione, consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda.

Massime di principio

• Le controversie relative a contributi e sovvenzioni pubbliche spettanti direttamente in forza della legge appartengono alla giurisdizione ordinaria quando l'amministrazione deve soltanto verificare l'esistenza dei presupposti del beneficio, senza esercitare discrezionalità sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione.
• La controversia concernente contributi e ristori riconosciuti alle strutture sanitarie private accreditate ai sensi dell'art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, per la sospensione dell'attività ordinaria durante l'emergenza Covid-19, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario se la disciplina normativa predetermina il beneficio e i criteri di quantificazione.
• Il riparto di giurisdizione in materia di contributi pubblici si fonda sulla natura della situazione soggettiva: sussiste la giurisdizione ordinaria quando il beneficio è riconosciuto direttamente dalla legge; sussiste invece quella amministrativa quando la controversia riguarda una fase anteriore al provvedimento discrezionale attributivo oppure l'annullamento o la revoca del beneficio per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse.
• Quando il giudice amministrativo dichiara il difetto di giurisdizione, la causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a., con salvezza degli effetti sostanziali e processuali prodotti dalla domanda originariamente proposta.

Come è indicizzato