Tribunale, Sentenza T-849/19

Appalti pubblici Frontex e ricorso di annullamento/risarcimento

La sentenza riguarda un ricorso diretto dinanzi al Tribunale dell’Unione europea proposto da Leonardo SpA contro Frontex in relazione alla procedura di gara FRONTEX/OP/888/2019/JL/CG, avente a oggetto servizi di sorveglianza aerea marittima mediante sistemi aerei a pilotaggio remoto (RPAS). La controversia investe sia la ricevibilità del ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE sia una domanda di risarcimento danni ex articolo 268 TFUE.

Fatti e svolgimento della procedura di gara

Frontex aveva pubblicato il 18 ottobre 2019 un bando di gara per acquisire servizi di sorveglianza aerea del dominio marittimo tramite MALE RPAS, poi rettificato due volte nel novembre 2019. Tre imprese presentarono offerte, mentre Leonardo non partecipò alla procedura. Il 12 giugno 2020 Frontex approvò la relazione di valutazione e firmò la decisione di aggiudicazione. Successivamente, la ricorrente presentò anche una domanda di accesso ai documenti della procedura, che Frontex respinse.

Domande proposte dalla ricorrente

Leonardo chiese:

• l’annullamento del bando di gara, dei relativi allegati, chiarimenti, verbale della riunione informativa e di ogni atto presupposto, connesso o conseguente;
• l’annullamento della decisione di aggiudicazione e degli atti connessi;
• il risarcimento di tutti i danni subiti per l’illegittimità della gara;
• una perizia sulle clausole del bando;
• l’ordine a Frontex di produrre i documenti richiesti con domanda di accesso.

Questione della ricevibilità e interesse ad agire

Il Tribunale ricorda che un ricorso di annullamento è ricevibile solo se il ricorrente ha un interesse attuale all’annullamento, nel senso che l’atto impugnato deve essere idoneo a produrre effetti giuridici favorevoli per chi ricorre. Richiama la giurisprudenza della Corte, in particolare la sentenza Amt Azienda Trasporti e Mobilità (C‑328/17), dalla quale desume che, in materia di appalti pubblici, la partecipazione alla procedura può costituire normalmente una condizione per dimostrare l’interesse, salvo il caso eccezionale dell’operatore che non abbia presentato offerta perché le clausole del bando rendevano impossibile formulare un’offerta.

Applicazione al caso concreto

Il Tribunale verifica se Leonardo abbia provato che le clausole della gara le impedivano di presentare un’offerta. Conclude di no, per più ragioni:

• la procedura era frutto di un percorso precedente di valutazione e sperimentazione avviato da Frontex nel 2017, con esiti positivi almeno per una parte delle prove;
• i requisiti del bando risultavano definiti sulla base di valutazioni tecniche e operative precedenti;
• tre imprese hanno effettivamente presentato un’offerta e due hanno ottenuto l’appalto, segno che le specifiche erano concretamente soddisfacibili;
• la ricorrente non ha provato un trattamento diverso rispetto agli altri concorrenti;
• l’affermazione secondo cui la partecipazione sarebbe stata impossibile o eccessivamente onerosa non dimostra discriminazione, ma al più una difficoltà legata alla situazione della stessa ricorrente.

Di conseguenza, Leonardo non ha dimostrato di essere stata impedita dal presentare un’offerta e quindi non ha interesse ad agire contro il bando. Per questo motivo sono irricevibili anche le censure contro la decisione di aggiudicazione.

Indeterminatezza delle conclusioni contro atti "presupposti, connessi o conseguenti"

Il Tribunale osserva inoltre che le conclusioni che mirano all’annullamento di atti "comunque presupposti, connessi o conseguenti" senza identificarli con precisione non rispettano i requisiti di chiarezza e precisione dell’atto introduttivo. Tali domande sono quindi irricevibili per indeterminatezza del loro oggetto.

Domanda risarcitoria e responsabilità extracontrattuale

Quanto alla domanda di risarcimento, il Tribunale applica i principi consolidati dell’articolo 340, secondo comma, TFUE: per la responsabilità extracontrattuale dell’Unione occorrono un comportamento illecito, un danno effettivo e certo e un nesso causale. Nel caso di specie, Leonardo si limita ad affermare di aver subito il danno corrispondente alla perdita dell’appalto, senza fornire prove sulla realtà e sull’entità del pregiudizio.

Il Tribunale aggiunge che la perdita di un’occasione di ottenere un appalto è un danno risarcibile solo se è certo che, in assenza dell’illegittimità, il contratto sarebbe stato assegnato proprio al ricorrente. Tale certezza non esiste nel caso concreto, poiché tre imprese hanno partecipato e non è dimostrato che Leonardo avrebbe ottenuto l’aggiudicazione. Perciò manca il requisito del danno effettivo e certo.

Decisione e spese

Il ricorso è stato respinto integralmente. Leonardo è stata condannata a sopportare le proprie spese e quelle di Frontex, comprese quelle relative ai procedimenti sommari.

Principi affermati

• In materia di appalti pubblici, l’operatore che non ha presentato offerta deve provare che le clausole contestate gli abbiano impedito di formulare un’offerta per poter dimostrare l’interesse ad agire.
• Conclusioni dirette contro atti non identificati "presupposti, connessi o conseguenti" sono irricevibili per difetto di precisione.
• La domanda risarcitoria per perdita di un appalto richiede prova rigorosa di un danno effettivo e certo; non basta allegare astrattamente il valore dell’appalto perduto.