Sentenza n. 8240/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto della Regione Friuli Venezia Giulia che, in attuazione dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, ha individuato le aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al payback per gli anni 2015-2018 e ha quantificato a suo carico una somma pari a 58.204,46 euro. Sono stati inoltre impugnati il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, recante la certificazione e quantificazione del superamento del tetto di spesa, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, recante le linee guida propedeutiche ai provvedimenti regionali, l'intesa della Conferenza Stato-Regioni e gli atti connessi. La ricorrente ha chiesto l'annullamento degli atti, l'accertamento dell'inesistenza o illegittimità del diritto regionale alla riscossione o compensazione della somma, la restituzione delle somme eventualmente percepite o compensate e il risarcimento dei danni. Le censure prospettate riguardavano, in sintesi, l'illegittimità del meccanismo di payback e degli atti statali e regionali presupposti. Il TAR ha sollevato d'ufficio la questione del difetto di giurisdizione relativamente al decreto regionale.

La decisione

Il ricorso è stato respinto nella parte relativa agli atti ministeriali e all'intesa della Conferenza Stato-Regioni. Il Collegio ha richiamato le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, ritenendo legittimo il meccanismo di payback per il quadriennio 2015-2018. La disciplina costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, è sufficientemente determinata dalla legge e non viola la riserva di legge, il principio di irretroattività, l'affidamento dei fornitori né gli artt. 41, 2 e 117 Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU. Le imprese conoscevano sin dal 2015 l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano; la normativa del 2022 ha reso operative procedure già previste, senza introdurre ex novo l'obbligazione sostanziale. Il ricorso è stato invece dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione amministrativa nella parte relativa al decreto regionale di individuazione dell'impresa e quantificazione della quota dovuta. Secondo il TAR, la Regione svolge attività esclusivamente vincolata, tecnico-contabile e ricognitiva: verifica i dati di fatturato, individua le imprese e applica percentuali già fissate dalla legge agli importi risultanti dalla contabilità sanitaria. L'atto regionale non costituisce esercizio di potere autoritativo, ma accertamento del quantum di un'obbligazione patrimoniale già direttamente prevista dalla legge. La posizione dell'impresa è pertanto di diritto soggettivo e la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Sono stati assegnati i termini per la riproposizione del giudizio ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  tetto di spesa cui assoggettare gli acquisti, da parte del SSN, dei dispositivi medici

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, nella formulazione originaria, poneva il relativo ripiano a carico della regione.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  il primo, a decorrere dal 2014, è stato fissato al valore del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici nella misura indicata.

• art. 9-ter, commi 8 e 9, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  ciascuna azienda fornitrice concorre alle predette quote in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale

  Ha posto a carico delle aziende fornitrici una quota crescente del ripiano e ha stabilito il criterio proporzionale basato sull'incidenza del fatturato.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  il superamento del tetto di spesa, nazionale e regionale, concernente l'acquisto dei dispositivi medici, è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA

  Ha precisato i criteri di rilevazione del superamento del tetto e il termine per la dichiarazione ministeriale.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  le regioni e le province autonome definiscono, con proprio provvedimento, l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno

  Attribuisce alle Regioni e alle Province autonome compiti attuativi e vincolati di verifica contabile, individuazione delle imprese e imposizione della quota di ripiano, senza attribuire loro il potere di determinare il tetto o certificare lo sforamento.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  fondo con dotazione pari a 1.085 milioni di euro per l'anno 2023

  Ha istituito un fondo collegato al ripiano del tetto di spesa 2015-2018 e ha previsto, nella formulazione originaria, una riduzione al 48 per cento della somma dovuta dalle aziende in presenza delle condizioni stabilite.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  pagamento in misura ridotta ... pari alla quota ridotta (25%)

  Prevede il pagamento ridotto e stabilisce, al ricorrere delle condizioni indicate, la cessazione della materia del contendere nei giudizi relativi ai provvedimenti di payback.

• art. 11 c.p.a.

  assegnando alle parti i termini di cui all'art. 11 c.p.a. per l'eventuale riproposizione del giudizio

  Consente la prosecuzione della domanda davanti al giudice ordinario munito di giurisdizione, mediante traslatio iudicii.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR lo richiama per chiarire che la controversia non rientra in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva amministrativa.

Massime di principio

• Nelle controversie relative al payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, gli atti ministeriali che fissano o certificano il tetto di spesa e il suo superamento, nonché le linee guida propedeutiche, sono legittimi se adottati in applicazione della disciplina legislativa che già prevedeva l'obbligo di ripiano; la successiva normativa attuativa non introduce retroattivamente l'obbligazione, ma rende operative procedure già previste.
• Il meccanismo di payback dei dispositivi medici per il periodo 2015-2018 costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato alla razionalizzazione della spesa sanitaria e non viola, secondo la sentenza della Corte costituzionale richiamata dal TAR, la libertà di iniziativa economica, la riserva di legge, il principio di irretroattività o il legittimo affidamento dei fornitori.
• Quando la Regione, nell'attuazione del payback, si limita a verificare dati contabili, individuare le imprese fornitrici e applicare percentuali e criteri già predeterminati dalla legge e dagli atti statali, l'attività è vincolata, tecnico-contabile e priva di esercizio di potere autoritativo.
• La controversia sull'esattezza della quota di payback indicata nel provvedimento regionale, quando l'importo deriva dall'applicazione matematica di criteri legislativi a dati di fatturato e contabilità, riguarda un diritto soggettivo di contenuto patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Il riparto di giurisdizione deve essere determinato in base al petitum sostanziale: sussiste la giurisdizione amministrativa quando si contesta l'esercizio di un potere autoritativo, mentre essa manca quando la controversia riguarda un rapporto obbligatorio paritario posto a valle del potere amministrativo e l'accertamento del quantum debeatur.

Come è indicizzato