Provvedimento AGCM A476D n. 31527 del 15/04/2025

CONAI/COREPLA - gestione rifiuti da imballaggi in plastica - revoca degli impegni

Il provvedimento riguarda la revisione della chiusura in impegni del procedimento A476, originariamente avviato nel 2014 per presunte condotte escludenti di CONAI e COREPLA nei confronti del sistema autonomo P.A.R.I. di Aliplast nel mercato dell’avvio al riciclo dei rifiuti da imballaggi in plastica speciali secondari e terziari. Nel 2025 l’Autorità valuta l’istanza di revoca degli impegni presentata dai Consorzi alla luce dell’evoluzione normativa e fattuale del settore.

Parti e quadro del procedimento

CONAI è il consorzio nazionale obbligatorio che coordina la gestione dei rifiuti da imballaggio nell’ambito dell’EPR, mentre COREPLA è il consorzio di filiera per la plastica. Aliplast, operatore del gruppo Herambiente, gestisce raccolta, stoccaggio, recupero e riciclo di imballaggi in plastica e ha costituito un sistema autonomo denominato P.A.R.I. per gli imballaggi secondari e terziari in LDPE.

L’istruttoria A476 era stata chiusa nel 2015 con l’accoglimento di impegni resi obbligatori ai sensi dell’art. 14-ter della legge n. 287/1990. Nel 2024 CONAI e COREPLA hanno chiesto la revoca di tali impegni, sostenendo che il mutato assetto normativo e regolatorio ne avesse reso superata la funzione.

Contenuto degli impegni originari

Gli impegni resi obbligatori nel 2015 erano cinque:

• Impegno 1: affidamento a un Monitoring Trustee del supporto al Ministero nell’ambito delle procedure di riconoscimento dei sistemi autonomi;
• Impegno 2: definizione di criteri per il contributo dovuto dai nuovi sistemi autonomi quando parte degli imballaggi confluisce nella raccolta urbana, con eventuale intervento del trustee;
• Impegno 3: obblighi di trasparenza e pubblicità sui sistemi autonomi nei siti di CONAI e COREPLA;
• Impegno 4: applicazione retroattiva ad Aliplast dei criteri di cui all’Impegno 2;
• Impegno 5: soluzione della controversia amministrativa sul riconoscimento di P.A.R.I., transazione economica sul CAC pregresso e rateizzazione del debito residuo.

Gli impegni erano stati resi obbligatori senza termine finale, con conseguente obbligo di monitoraggio e rendicontazione annuale.

Evoluzione normativa rilevante

L’Autorità considera decisivo il mutamento del quadro normativo intervenuto dopo il 2015. In particolare:

• dal 2017 CONAI non svolge più il ruolo di fornitore degli elementi di valutazione nei procedimenti di riconoscimento dei sistemi autonomi, funzione passata all’ISPRA, rendendo superato l’Impegno 1;
• l’art. 224, comma 5-ter, TUA, introdotto nel 2022, prevede che l’APQ stabilisca la copertura dei costi di raccolta e gestione dei rifiuti conferiti al servizio pubblico anche da parte dei sistemi autonomi, con possibilità di avvalersi dei consorzi di cui all’art. 223;
• l’art. 221, comma 10-bis, TUA, introdotto nel 2024, prevede la ripartizione tra CONAI, consorzi di filiera e sistemi autonomi dei costi relativi al servizio universale per attività residuali o di interesse generale, mediante accordi per ciascun materiale.

L’Autorità rileva che, pur essendo il nuovo APQ ancora in negoziazione e l’Accordo ANCI-CONAI in proroga, il diritto dei sistemi autonomi a partecipare al sistema è ormai trasfuso nella normativa primaria.

Posizioni di CONAI, COREPLA, Aliplast e MASE

CONAI e COREPLA chiedono la revoca totale degli impegni, sostenendo che le misure siano divenute superflue e non più immediate o pienamente applicabili. A loro avviso, la disciplina sopravvenuta garantisce già l’operatività dei sistemi autonomi e rende non necessario il presidio imposto dall’Autorità nel 2015.

Aliplast si oppone almeno alla revoca degli impegni 2, 4 e 5. Ritiene che permanga una sproporzione di potere contrattuale tra il sistema consortile e i sistemi autonomi e che la nuova disciplina non elimini il rischio di condotte dilatorie o escludenti, soprattutto fintanto che il nuovo APQ non sia concluso. In relazione all’Impegno 5, contesta inoltre la richiesta di CONAI di pagamento del CAC per il periodo 2014-2017, ritenendola iniqua ed esorbitante.

Il MASE, acquisito nel procedimento, afferma che non vi sono significativi motivi ostativi, dal punto di vista ambientale, alla revoca degli impegni 2 e 4, pur precisando che l’Accordo ANCI-CONAI è ancora in proroga e non aggiornato con i sistemi autonomi. Per l’Impegno 5, il Ministero osserva che la questione attiene ai rapporti privatistici tra le parti e alla corretta esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato.

Valutazione dell’Autorità sugli impegni 1 e 3

L’Autorità ritiene che gli effetti dell’Impegno 1 siano esauriti: il ruolo del Monitoring Trustee era connesso a un assetto istituzionale non più vigente, perché dal 2017 il Ministero non richiede più a CONAI elementi di valutazione nei procedimenti di riconoscimento dei sistemi autonomi. Anche l’Impegno 3 viene considerato superato, poiché la crescente affermazione dei sistemi autonomi e la nuova cornice normativa rendono ormai non più necessaria la misura di trasparenza sui siti internet di CONAI e COREPLA.

Valutazione dell’Autorità sugli impegni 2 e 4

Per gli impegni 2 e 4, considerati unitariamente, l’Autorità riconosce che la normativa sopravvenuta attribuisce ai sistemi autonomi la possibilità di negoziare direttamente con ANCI e con gli enti locali la gestione dei rifiuti di imballaggio confluiti nella raccolta urbana. Tuttavia osserva che il nuovo APQ non è ancora stato sottoscritto e che, nel frattempo, restano in proroga i precedenti assetti convenzionali.

Nonostante ciò, l’Autorità ritiene che la funzione originaria degli impegni sia venuta meno: essi servivano a etero-integrare un sistema in cui la regolazione dei costi era rimessa alla sola volontà negoziale dei Consorzi, mentre oggi la materia è direttamente governata dalla legge. Eventuali comportamenti escludenti futuri dovranno essere valutati, se del caso, con nuovi procedimenti antitrust; eventuali problemi strutturali della disciplina potranno invece essere affrontati con strumenti di advocacy.

Valutazione dell’Autorità sull’Impegno 5

L’Autorità reputa che l’Impegno 5 abbia esaurito i propri effetti. La transazione economica prevista dall’impegno è stata conclusa nel 2015, mentre la transazione amministrativa non è mai stata attivata da Aliplast. Pertanto, l’impegno non conserva più una funzione utile e può essere revocato, indipendentemente da eventuali contestazioni successive tra le parti sul CAC pregresso.

Esito

L’Autorità accoglie l’istanza di revoca di CONAI e COREPLA e revoca tutti gli impegni resi obbligatori con la delibera n. 25609/2015. Revoca inoltre, per il solo 2025, l’obbligo di presentare la relazione annuale sull’attuazione degli impegni.

Il provvedimento non accerta alcuna infrazione né irroga sanzioni; si limita a constatare che l’evoluzione normativa e fattuale del settore ha reso gli impegni non più attuali e necessari.