Cassazione Civile, Sentenza n. 26094/2024 del 04/10/2024

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno chiesto la declaratoria di decadenza/ineleggibilità di Marco Bucci dalla carica di sindaco per essere stato nominato Commissario Straordinario per la ricostruzione (D.P.C.M. 4.10.2018, art.1 d.l. 109/2018), sostenendo che tale figura rientrerebbe nella causa di ineleggibilità prevista dall'art.60, comma 1, n.2 TUEL ("Commissari di Governo"). Hanno chiesto altresì annullamento della delibera consiliare di convalida dell'elezione. Il Comune di Genova e Bucci hanno resistito sostenendo che il Commissario straordinario per la ricostruzione non è assimilabile ai "Commissari di Governo" di cui all'art.60 TUEL; Bucci ha poi eccepito il difetto di giurisdizione e prospettato questioni di legittimità costituzionale.

La decisione

La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso principale (confermando la sentenza della Corte d'Appello di Genova che aveva rigettato la domanda dei ricorrenti). Il giudizio ha ritenuto che la locuzione "Commissari di Governo" nell'art.60 TUEL va interpretata restrittivamente e si riferisce alle figure strutturali e ordinarie (i cosiddetti "commissari del Governo" storicamente configurati), caratterizzate da predeterminazione generale delle funzioni, stabilità, appartenenza all'amministrazione statale e organica durata; la figura del Commissario Straordinario per la ricostruzione è invece temporanea, nominata per esigenze emergenziali e con compiti specifici dettati da decreto-legge, e pertanto non rientra nell'ipotesi di ineleggibilità di cui all'art.60, comma 1, n.2. La Corte ha inoltre dichiarato non ammissibile la questione di legittimità costituzionale proposta dai ricorrenti (che avrebbe comportato un'estensione additiva della causa di ineleggibilità), e ha assorbito il ricorso incidentale di Bucci (essendo egli vincitore nel merito). Il ricorso è stato quindi rigettato; decisioni di merito confermate.

Norme richiamate

• d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL) art. 60, comma 1, n.2

  "Non sono eleggibili a sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, consigliere metropolitano, provinciale e circoscrizionale: ... 2) nel territorio, nel quale esercitano le loro funzioni, i Commissari di Governo, i prefetti della Repubblica, i vice prefetti ed i funzionari di pubblica sicurezza; ..."

  La Corte lo interpreta in modo restrittivo: la locuzione "Commissari di Governo" deve intendersi riferita alle figure strutturali e ordinarie (i c.d. commissari del Governo), con funzioni predeterminate, stabilità e appartenenza all'apparato statale; non comprende i commissari straordinari nominati per specifiche emergenze.

• decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, art. 1

  Testo istitutivo del Commissario Straordinario per la ricostruzione del Ponte Morandi

  Il Commissario nominato ai sensi di questo decreto è qualificato come "straordinario", con compiti e durata determinati in relazione all'evento emergenziale; tali caratteristiche ne pongono la figura al di fuori dell'ambito di applicazione dell'art.60 TUEL.

• legge 23 ottobre 1988, n. 400 art. 11

  Disciplina dei "Commissari straordinari del Governo" (nomina per specifici obiettivi, durata temporanea, decreto del Presidente della Repubblica ecc.)

  La norma definisce i commissari straordinari come figure temporanee nominate per obiettivi specifici e non riconducibili alla funzione ordinaria e stabile dei "commissari del Governo"; ciò rafforza la distinzione a fini di ineleggibilità.

• art. 12 delle Preleggi

  Richiama i criteri ermeneutici (interpretazione letterale come primo criterio, poi sistematico, intenzionale e principi generali). La Corte ha applicato tale gerarchia, riconoscendo priorità alla lettura letterale e alla natura restrittiva delle norme che limitano il diritto di eleggibilità.

• Costituzione della Repubblica Italiana, artt. 2 e 51

  Rilevanza del principio che l'elettorato passivo è regola e le limitazioni sono eccezioni di stretta interpretazione; le cause di ineleggibilità devono essere interpretate nei limiti strettamente necessari a perseguire l'interesse pubblico.

• legge 23 maggio 1981, n. 154 (art.2) (richiamata/storica)

  L'art.60 TUEL riproduceva testualmente l'art.2 di questa legge; la Corte ha esaminato la dimensione storico-sistematica per ricostruire il significato originario della causa di ineleggibilità.

• d.lgs. 30 marzo 2011, n. 150 art. 22 (richiamato nella questione incidentale)

  La questione costituzionale proposta in relazione a tale norma non è stata ritenuta necessaria da decidere (ricorso incidentale assorbito); la Corte non ha accolto la rimessione per violazione dell'art.103 Cost., considerata non decisiva nel caso concreto.

Massime di principio

• Le cause di ineleggibilità che limitano il diritto di elettorato passivo vanno interpretate in modo restrittivo: l'eleggibilità è la regola e l'ineleggibilità l'eccezione.
• Per verificare l'eventuale ineleggibilità ai sensi dell'art.60 TUEL è determinante la qualificazione giuridica e le caratteristiche della carica: stabilità, organicità, appartenenza all'amministrazione statale e competenze ordinarie favoriscono l'inclusione; nomine temporanee, straordinarie, con compiti specifici ed emergenziali (commissari straordinari) tendono a restarne escluse.
• Nelle questioni di ineleggibilità occorre valutare la situazione soggettiva con riferimento al giorno di presentazione della candidatura: modifiche successive non incidono sull'accertamento.
• L'interpretazione delle norme di ineleggibilità deve privilegiare il criterio letterale e principi ermeneutici (art.12 Preleggi), quindi non sono ammesse estensioni analogiche che creino nuove ipotesi di ineleggibilità non previste espressamente dalla legge.
• Le questioni di legittimità costituzionale volte a ottenere un'estensione additiva delle cause di ineleggibilità possono essere non ammissibili: il sindacato giudiziario non può trasformarsi in valutazione politica per ampliare limiti legislativi dell'elettorato passivo.
• Nella valutazione di casi simili, i fattori chiave sono: forma di nomina (DPCM vs DPR), natura temporanea o stabile dell'incarico, previsione normativa specifica dei compiti, appartenenza funzionale all'apparato statale; tutti elementi che orientano il giudice a escludere o riconoscere l'ineleggibilità.
• Il giudice ordinario è competente a decidere controversie di ineleggibilità quando siano in gioco diritti soggettivi (giurisdizione confermata dalla giurisprudenza); eventuali eccezioni di giurisdizione vanno valutate secondo la decisione di merito e possono risultare assorbite se la parte è risultata vincente.