Corte di giustizia, Sentenza C-497/20

Tutela giurisdizionale effettiva negli appalti pubblici e limiti del ricorso per cassazione

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Corte suprema di cassazione italiana in una controversia su un appalto pubblico per servizi di somministrazione di personale. La Corte è chiamata a valutare, da un lato, la compatibilità con il diritto UE della limitazione del ricorso per cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato e, dall’altro, la legittimazione dell’offerente escluso a contestare l’aggiudicazione.

Fatti e procedimento principale

L’Azienda USL Valle d’Aosta aveva indetto una gara, aggiudicata al raggruppamento Synergie-Umana. Randstad Italia SpA, esclusa per il mancato superamento della soglia minima di punteggio tecnico, aveva impugnato davanti al TAR sia la propria esclusione sia la regolarità dell’intera procedura.

Il TAR aveva ritenuto ammissibili i motivi diretti a contestare la procedura e aveva esaminato il ricorso nel merito, respingendolo. In appello, il Consiglio di Stato aveva accolto gli appelli incidentali di Synergie e Umana, dichiarando irricevibili i motivi con cui Randstad contestava la regolarità della gara, sul presupposto che, essendo stata esclusa, la società fosse priva di legittimazione a censurare l’aggiudicazione.

Questioni pregiudiziali

La Corte suprema di cassazione ha chiesto, in sostanza:

• se il diritto UE osti a una disciplina nazionale, come interpretata dalla Corte costituzionale italiana nella sentenza n. 6/2018, che impedisce di dedurre in cassazione la violazione del diritto dell’Unione da parte del Consiglio di Stato;
• se sia contrario al diritto UE anche impedire di censurare in cassazione l’omessa proposizione del rinvio pregiudiziale alla Corte;
• se siano applicabili i principi delle sentenze Fastweb, PFE e Lombardi, relativi alla legittimazione degli offerenti esclusi a contestare l’aggiudicazione.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE;
• l’articolo 4, paragrafo 3, TUE;
• l’articolo 267 TFUE;
• l’articolo 47 della Carta;
• la direttiva 89/665/CEE, in particolare gli articoli 1, 2 e 2 bis.

Richiama inoltre l’articolo 111, ottavo comma, della Costituzione italiana e gli articoli 360, 362 c.p.c. e 110 del codice del processo amministrativo, quali norme interne rilevanti per la possibilità di ricorrere in cassazione.

Ragionamento della Corte: primo profilo, accesso al ricorso per cassazione

La Corte ricorda che il principio del primato del diritto dell’Unione impedisce che norme interne, anche costituzionali, pregiudichino l’unità e l’efficacia del diritto UE. Tuttavia, il diritto dell’Unione non impone agli Stati membri di istituire nuovi rimedi giurisdizionali: è sufficiente che l’ordinamento assicuri, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, una tutela giurisdizionale effettiva.

Quanto all’equivalenza, la limitazione del ricorso per cassazione risulta operare allo stesso modo per motivi fondati sul diritto nazionale e su quelli fondati sul diritto UE, sicché il principio non è violato. Quanto all’effettività, la Corte afferma che il diritto dell’Unione non esige la creazione di un ulteriore rimedio contro le sentenze del Consiglio di Stato se, nell’ordinamento nazionale, esiste comunque un giudice indipendente e imparziale davanti al quale i diritti UE possono essere fatti valere in modo effettivo.

Di conseguenza, l’articolo 19, paragrafo 1, TUE, l’articolo 4, paragrafo 3, TUE e l’articolo 1 della direttiva 89/665, letti alla luce dell’articolo 47 della Carta, non ostano alla disciplina nazionale italiana che impedisce ai singoli di contestare in cassazione la conformità al diritto UE della sentenza del Consiglio di Stato.

Ragionamento della Corte: secondo profilo, mancato rinvio pregiudiziale

La seconda questione è dichiarata irricevibile perché la Randstad, nel proprio ricorso per cassazione, non aveva dedotto specificamente la violazione dell’articolo 267 TFUE per mancato rinvio pregiudiziale. La Corte osserva quindi che la questione non è pertinente alla soluzione della controversia principale così come delimitata nel giudizio nazionale.

Ragionamento della Corte: terzo profilo, legittimazione dell’offerente escluso

Sul piano degli appalti pubblici, la Corte torna ai principi già affermati nella sua giurisprudenza. La direttiva 89/665 impone agli Stati membri di garantire ricorsi efficaci e accessibili a chi abbia o abbia avuto interesse a ottenere l’appalto e sia stato o rischi di essere leso da una violazione.

L’elemento decisivo è l’articolo 2 bis, paragrafo 2, della direttiva: l’esclusione di un offerente è definitiva solo se è stata comunicata e ritenuta legittima da un organo di ricorso indipendente, oppure se non può più essere oggetto di impugnazione. Finché l’esclusione non è definitiva, l’offerente conserva la legittimazione a contestare la decisione di aggiudicazione.

Nel caso Randstad, l’esclusione non era ancora stata definitivamente accertata quando il TAR ha deciso. Pertanto, il Consiglio di Stato non poteva dichiarare irricevibili i motivi contro l’aggiudicazione sul solo presupposto dell’esclusione della società. Tale soluzione è incompatibile con il diritto a un ricorso effettivo garantito dalla direttiva 89/665, letta alla luce dell’articolo 47 della Carta.

Esito e dispositivo

La Corte conclude che il diritto UE non impone all’Italia di prevedere un ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato per far valere la violazione del diritto dell’Unione o l’omissione del rinvio pregiudiziale, purché sia assicurata altrove una tutela effettiva. Tuttavia, nel caso concreto, la sentenza del Consiglio di Stato è incompatibile con la direttiva 89/665 e con l’articolo 47 della Carta nella parte in cui ha negato a Randstad la legittimazione a censurare l’aggiudicazione nonostante la sua esclusione non fosse definitiva.

Principi pratici per il professionista

La decisione distingue nettamente tra:

• l’assetto dei rimedi contro le decisioni del giudice amministrativo di ultimo grado, che resta affidato all’autonomia procedurale nazionale nei limiti di equivalenza ed effettività;
• la tutela dell’offerente escluso in materia di appalti, che non può essere compressa prima della definitività dell’esclusione.

Per gli operatori italiani, la sentenza conferma che la contestazione dell’aggiudicazione da parte dell’offerente escluso resta ammissibile finché l’esclusione non sia divenuta definitiva, e che la mera classificazione dell’offerta o il numero dei partecipanti non possono far venir meno tale legittimazione.