Sentenza n. 6236/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

I quattro appelli, riuniti per connessione, contestavano le sentenze del TAR Veneto che avevano respinto le impugnazioni degli atti comunali relativi alla scheda norma n. 159. La questione pregiudiziale riguardava la delibera comunale che aveva dichiarato nullo, inefficace e comunque risolto l'accordo di pianificazione del 2013 per la mancata sostituzione della garanzia fideiussoria divenuta inefficace a seguito della crisi della compagnia assicuratrice. Gli appellanti deducevano: incompetenza della Giunta comunale, ritenendo competente il Consiglio; erronea applicazione della nullità sopravvenuta e difetto di motivazione; insussistenza di una previsione legale o convenzionale di nullità; assenza o non gravità dell'inadempimento; incongruità del termine assegnato per la sostituzione della garanzia; erronea qualificazione della comunicazione di avvio come diffida ad adempiere; violazione della partecipazione procedimentale per omessa comunicazione dell'avvio ad alcuni proprietari; contraddittorietà tra l'avvio e la conclusione del procedimento; violazione dei doveri di buona fede, proporzionalità e collaborazione, abuso del diritto e sviamento; nonché violazione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza che aveva annullato una diversa dichiarazione di decadenza della scheda. Gli appellanti sostenevano inoltre che gli atti successivi di variante al PI e al PAT avrebbero dovuto reinserire la scheda norma in esecuzione del giudicato e in ragione dell'affidamento qualificato maturato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i quattro appelli ai sensi dell'art. 70 c.p.a. e ha esaminato prioritariamente l'appello relativo alla delibera di risoluzione dell'accordo, ritenendolo pregiudiziale rispetto agli altri. Ha respinto la censura di incompetenza, affermando che la decadenza o risoluzione di una convenzione urbanistica costituisce atto attuativo e ricognitivo dei presupposti convenzionali, riservato alla Giunta comunale, e non espressione di indirizzo politico-amministrativo generale spettante al Consiglio. Ha riqualificato la vicenda: la mancata sostituzione della garanzia fideiussoria non integra una nullità sopravvenuta dell'accordo, ma un inadempimento contrattuale rilevante ai sensi della clausola risolutiva espressa contenuta nell'art. 11 dell'accordo, che richiamava l'inottemperanza agli obblighi di cui all'art. 7. L'erroneo riferimento dell'amministrazione alla nullità non ha inciso sulla legittimità sostanziale dell'atto, poiché il suo contenuto complessivo evidenziava la volontà di sciogliere l'accordo per inadempimento. La clausola risolutiva espressa consentiva la risoluzione senza necessità di accertare la gravità dell'inadempimento secondo la disciplina della diffida ad adempiere; in ogni caso, la mancata prestazione della garanzia, obbligatoria per legge e prevista espressamente dalla convenzione, costituiva inadempimento oggettivamente grave. Il termine di trenta giorni assegnato per produrre una nuova garanzia era comunque superiore al termine legale di quindici giorni e gli appellanti non ne avevano dimostrato l'incongruità sulla base di circostanze oggettive. L'inadempimento è stato ritenuto imputabile alla società, poiché la convenzione era rimasta priva di copertura per oltre due anni, senza rinnovo annuale e senza dimostrazione di impedimenti oggettivi non superabili con l'ordinaria diligenza. La censura sulla mancata comunicazione di avvio ad alcuni interessati è stata respinta come vizio non invalidante ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, alla luce dell'accertata impossibilità di pervenire a un esito diverso. Il giudicato formatosi sulla precedente decadenza della scheda non è stato ritenuto violato, perché il nuovo atto si fondava su un presupposto diverso: l'inadempimento dell'obbligo di garanzia. Il principale appello è stato quindi respinto con conferma della sentenza di primo grado, sebbene con diversa motivazione. Gli altri tre appelli sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, poiché dipendevano dall'illegittimità dello stralcio della scheda, ormai esclusa; per uno di essi è stato rilevato anche il difetto di specificità delle censure. Le spese sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi relativi al medesimo rapporto amministrativo quando la trattazione unitaria è opportuna.

• art. 28, comma 5, l. 1150/1942

  congrue garanzie finanziarie per l'adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione

  La prestazione di adeguate garanzie finanziarie costituisce contenuto necessario delle convenzioni urbanistiche; la sua mancanza configura un inadempimento oggettivamente grave, ma non determina automaticamente la nullità sopravvenuta della convenzione.

• art. 6 l.r. Veneto n. 11/2004

  Richiamato quale ulteriore fondamento legale dell'obbligo di prestazione delle garanzie finanziarie nelle convenzioni urbanistiche.

• art. 11 dell'accordo di pianificazione del 25 luglio 2013

  Il presente accordo resterà risolto per rifiuto o inottemperanza del Soggetto Attuatore degli obblighi assunti agli artt. 4, 6 e 7

  La clausola è qualificata come clausola risolutiva espressa, idonea a consentire lo scioglimento dell'accordo in caso di inadempimento dell'obbligo di prestare la garanzia.

• art. 7.3 dell'accordo di pianificazione del 25 luglio 2013

  idonea garanzia fideiussoria, annuale, da rinnovarsi di anno in anno

  Imponeva al soggetto attuatore di mantenere una garanzia fideiussoria annuale, per l'importo previsto dall'accordo, a copertura delle opere pubbliche.

• art. 1456 c.c.

  La risoluzione ha effetto quando la parte interessata dichiara all'altra che intende avvalersi della clausola risolutiva

  La clausola risolutiva espressa consente la risoluzione dell'accordo mediante dichiarazione della parte non inadempiente, senza necessità di accertare la gravità dell'inadempimento richiesta per la risoluzione ordinaria.

• art. 1454 c.c.

  La disciplina della diffida ad adempiere rileva solo se la comunicazione dell'amministrazione è qualificata come diffida; nel caso concreto, l'effetto risolutivo è stato comunque fondato sulla clausola risolutiva espressa. Quando il termine assegnato è almeno pari a quello legale, spetta al debitore dimostrarne l'incongruità sulla base di circostanze oggettive.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L'omessa comunicazione di avvio non comporta l'annullamento quando, alla luce degli elementi accertati, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 70 TUEL

  Richiamato nel quadro della distinzione tra atti di indirizzo politico-amministrativo del Consiglio e atti attuativi o ricognitivi della Giunta; la risoluzione di una convenzione urbanistica rientra nella competenza della Giunta.

Massime di principio

• La decadenza o risoluzione di una convenzione urbanistica, quando costituisce applicazione attuativa di obblighi e condizioni già definiti nell'accordo e richiede soltanto l'accertamento dei relativi presupposti, è normalmente di competenza della Giunta comunale; non costituisce esercizio di indirizzo politico-amministrativo generale riservato al Consiglio.
• La mancata prestazione o sostituzione di una garanzia fideiussoria prevista dalla legge e dalla convenzione urbanistica integra, di regola, un inadempimento contrattuale e non una causa di nullità sopravvenuta dell'accordo. Se la convenzione contiene una clausola risolutiva espressa riferita all'obbligo di garanzia, l'amministrazione può sciogliere l'accordo mediante una dichiarazione inequivoca di volersene avvalere.
• La clausola risolutiva espressa consente la risoluzione dell'accordo senza l'accertamento della gravità dell'inadempimento richiesto per la risoluzione ordinaria; tuttavia, la violazione dell'obbligo di mantenere una garanzia finanziaria prevista dalla legge e dalla convenzione costituisce comunque un inadempimento oggettivamente grave.
• Quando il termine assegnato per adempiere è pari o superiore al termine legale previsto per la diffida ad adempiere, l'onere di dimostrarne l'incongruità grava sul debitore e deve essere assolto mediante riferimento a circostanze oggettive, non a mere difficoltà personali o soggettive.
• L'omessa comunicazione di avvio del procedimento è non invalidante quando, sulla base dell'istruttoria e delle circostanze accertate, risulti che la partecipazione degli interessati non avrebbe potuto condurre a un contenuto diverso del provvedimento.
• Il giudicato che ha annullato una precedente decadenza di una previsione urbanistica non impedisce una nuova decadenza fondata su un presupposto diverso, purché il nuovo atto non eluda il vincolo conformativo della precedente decisione.

Come è indicizzato