Sentenza n. 870/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui l’Azienda USL Toscana Centro ha confermato l’applicazione, per l’intero anno 2019, della riduzione del 20% del budget storico, chiedendo l’accertamento del diritto al pagamento di euro 33.118,23 per prestazioni diagnostiche rese nel primo semestre 2019 e la condanna dell’Azienda al pagamento, oltre interessi. Ha dedotto la violazione della disciplina delle convenzioni sanitarie accreditate, degli artt. 1322 e seguenti c.c. e degli artt. 8 e 18 dell’Accordo contrattuale relativo al Modello Competitivo. Secondo la ricorrente, poiché il Modello Competitivo era divenuto operativo solo progressivamente, con avvio a regime dal 1° luglio 2019, la riduzione del 20% avrebbe dovuto applicarsi soltanto dal secondo semestre, mentre le prestazioni rese nel primo semestre avrebbero dovuto essere remunerate sulla base del budget storico pieno. Ha invocato inoltre la clausola dell’art. 18 dell’Accordo MC, la distinzione tra flussi ordinari e competitivi prevista dall’art. 8, i principi di buona fede oggettiva e legittimo affidamento, nonché l’invio di pazienti tramite CUP in regime ordinario. L’Azienda ha eccepito anche il difetto di interesse, eccezione dalla quale il Collegio ha prescisso, decidendo la controversia nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto che il sistema convenzionale 2019-2020 fosse articolato in due componenti distinte: una componente storica, disciplinata dalla convenzione ordinaria, e una componente competitiva, disciplinata dall’Accordo MC. La convenzione storica fissava per il 2019 un budget pari all’80% del tetto storico, cioè euro 299.126,40, e stabiliva che i rapporti intercorsi dal 1° gennaio 2019 sino alla sottoscrizione fossero regolati dalla convenzione stessa. Tale clausola rendeva applicabile retroattivamente all’intero anno 2019 il budget ridotto, indipendentemente dalla data di entrata a regime del Modello Competitivo. L’Accordo MC, incluse le clausole sulla decorrenza e sulla salvezza dei rapporti nelle more della sottoscrizione, riguardava invece esclusivamente la quota competitiva e non poteva modificare il regime economico della componente storica. L’art. 8 dell’Accordo MC aveva funzione soltanto contabile e ricognitiva, volta a distinguere i flussi competitivi da quelli ordinari, senza incidere sulla misura o sulla decorrenza del tetto storico. Il Collegio ha inoltre escluso la violazione della buona fede e del legittimo affidamento, poiché la riduzione era desumibile dagli atti programmatori, dalle comunicazioni anteriori all’inizio del 2019 e dalla convenzione sottoscritta dalla stessa ricorrente. L’invio di pazienti tramite CUP non costituiva titolo per ottenere remunerazioni oltre il tetto convenzionale e non poteva generare un affidamento sul mantenimento del budget pieno. Il TAR ha anche valorizzato il dato contabile secondo cui la struttura aveva percepito complessivamente euro 470.545,13 nel 2019, importo superiore al tetto storico non ridotto prospettato dalla ricorrente. Le spese sono state compensate per la peculiarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 8-bis e 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Costituiscono il quadro normativo dei rapporti tra il Servizio sanitario e gli erogatori privati accreditati, nell’ambito della programmazione e della contrattualizzazione delle prestazioni sanitarie.

• artt. 1322 e seguenti c.c.

  Sono richiamati dalla ricorrente in relazione all’autonomia negoziale e all’interpretazione della disciplina convenzionale; il giudice ha ritenuto decisivo il contenuto delle due convenzioni e la loro distinta operatività.

• art. 2 della convenzione storica 2019-2020

  sono fatti salvi i rapporti intercorsi tra le Parti dalla data del 01.01.2019 alla data di sottoscrizione, che sono regolati da quanto previsto nella presente convenzione

  La clausola attribuisce efficacia regolativa retroattiva al budget storico ridotto per tutti i rapporti intercorsi dal 1° gennaio 2019.

• art. 8 dell’Accordo contrattuale per il Modello Competitivo

  La disposizione sulla causale delle fatture distingue contabilmente le prestazioni competitive da quelle regolate da altri rapporti convenzionali, senza disciplinare la misura o la decorrenza del budget storico.

• art. 18 dell’Accordo contrattuale per il Modello Competitivo

  nelle more della sottoscrizione, sono fatti salvi i rapporti eventualmente intercorsi tra le parti secondo quanto previsto nel presente contratto

  La clausola opera nell’ambito della quota competitiva e non incide sulla distinta disciplina retroattiva del budget storico.

• deliberazione Giunta Regionale Toscana n. 1220 dell’8 novembre 2018

  Determina i tetti massimi annuali per gli erogatori e costituisce uno degli atti della programmazione sanitaria regionale per il 2019.

• deliberazioni Direttore Generale Azienda USL Toscana Centro nn. 717, 719, 1168 e 1407 del 2019

  Recepiscono e attuano il sistema duale, fissando la riduzione all’80% del budget storico per il 2019 e disciplinando la quota competitiva redistribuita.

Massime di principio

• Quando una convenzione sanitaria accreditata stabilisce un budget annuo ridotto e prevede che i rapporti intercorsi dal 1° gennaio siano regolati dalla convenzione stessa, la riduzione si applica all’intero anno di riferimento, anche se la convenzione è sottoscritta successivamente e anche se un distinto modello competitivo diviene operativo soltanto in un momento successivo.
• La componente di budget storico e la quota competitiva prevista da un sistema duale di remunerazione delle prestazioni sanitarie costituiscono segmenti distinti: la decorrenza o la disciplina della quota competitiva non modifica, in assenza di una previsione espressa, il tetto economico della componente storica.
• Una clausola che distingue contabilmente le fatture relative a prestazioni competitive da quelle relative ad altri rapporti convenzionali ha funzione ricognitiva e contabile e non può essere interpretata come disciplina della misura o della decorrenza del budget storico.
• L’invio di pazienti tramite il sistema CUP attiene alla gestione delle prenotazioni e non costituisce, di per sé, titolo per ottenere remunerazioni oltre il tetto convenzionale né genera un affidamento tutelabile sul mantenimento di un budget più elevato quando i limiti economici risultano dalla convenzione e dagli atti programmatori.
• Non sussiste una lesione del legittimo affidamento dell’erogatore privato quando la riduzione del budget sia prevista dagli atti programmatori, comunicata prima dell’esercizio di riferimento e accettata mediante la sottoscrizione della convenzione, anche se l’attuazione del modello alternativo di remunerazione avviene progressivamente.

Come è indicizzato