Sentenza n. 5499/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il meccanismo di payback previsto dall'art. 9-ter del d.l. 78/2015 e gli atti attuativi, lamentando che il ripiano avrebbe inciso retroattivamente sui corrispettivi contrattuali relativi a forniture già eseguite, in assenza di rinegoziazione. I primi quattro motivi deducevano vizi propri della determinazione regionale, tra cui violazione delle regole procedimentali e del principio di trasparenza, violazione dei presupposti decreti ministeriali ed erroneità dei calcoli. I motivi quinto, sesto e settimo prospettavano l'illegittimità derivata degli atti per asserita incostituzionalità della disciplina del payback. L'ottavo motivo denunciava il contrasto con il principio unionale di neutralità dell'IVA. Il nono motivo contestava la fissazione retroattiva del tetto di spesa, ritenendola lesiva della stabilità dei contratti e del legittimo affidamento. Nel corso del giudizio sono intervenute le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024 e il d.l. 95/2025, che hanno ridotto la quota concretamente dovuta dalle imprese, senza che risultasse effettuato il pagamento da parte della ricorrente.

La decisione

Il TAR ha definito il ricorso con esiti distinti. In primo luogo, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo limitatamente all'impugnazione dei provvedimenti attuativi regionali, secondo quanto precisato in motivazione. In secondo luogo, ha dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse il motivo relativo alla neutralità dell'IVA, poiché l'art. 9 del d.l. 34/2023 ha consentito alle aziende di portare in detrazione l'IVA mediante scorporo dagli importi versati a titolo di payback. Per la parte residua, e in particolare per i motivi relativi all'incostituzionalità della disciplina, alla retroattività del tetto di spesa, alla lesione dell'affidamento e all'incidenza sulle procedure di gara, il ricorso è stato respinto. Il Collegio ha richiamato la sentenza del medesimo TAR n. 11550/2025 e la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, secondo cui il meccanismo era conoscibile già dal 2015, perseguiva una finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria, costituiva un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato e non alterava retroattivamente le gare o i contratti, operando sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori. È stato inoltre rilevato che non era stata dimostrata una compressione eccessiva dei margini di utile. Le spese sono state compensate per la peculiarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «Il superamento del tetto di spesa a livello nazionale e regionale ... è dichiarato con decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze»; «L’eventuale superamento del tetto di spesa regionale ... è posto a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici»

  La disciplina legislativa individua il tetto di spesa, la quota complessiva di ripiano gravante sui fornitori e il criterio di ripartizione proporzionale al fatturato.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  «le regioni e le province autonome definiscono con proprio provvedimento ... l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano»

  Per gli anni 2015-2018 le Regioni adottano i provvedimenti di individuazione delle aziende e degli importi dovuti, previa verifica della documentazione contabile.

• art. 74 c.p.a.

  Consente al giudice di motivare mediante richiamo a un precedente conforme, utilizzato dal TAR per le questioni già decise nella sentenza n. 11550/2025.

• art. 9 d.l. 34/2023

  «le aziende fornitrici di dispositivi medici possono portare in detrazione l'IVA determinata scorporando la medesima ... dall'ammontare dei versamenti effettuati»

  La disposizione ha reso detraibile l'IVA relativa ai versamenti di payback e ha determinato la sopravvenuta carenza di interesse sul motivo concernente la neutralità dell'IVA.

• art. 8 d.l. 34/2023

  «il tempestivo versamento dell’importo pari alla quota ridotta del 48 per cento ... estingue l’obbligazione»

  Ha previsto una riduzione della quota di ripiano, poi estesa dalla Corte costituzionale anche alle imprese che avevano instaurato contenziosi.

• art. 7 d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  «L'integrale versamento dell'importo ... [pari al] 25 per cento ... estingue l'obbligazione»

  Ha ulteriormente ridotto al 25 per cento l'importo dovuto e previsto, in caso di pagamento, la cessazione della materia del contendere nei ricorsi contro i provvedimenti regionali e provinciali.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  «nella parte in cui non estende a tutte le aziende fornitrici ... la riduzione al 48 per cento»

  Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della limitazione della riduzione alle sole imprese non litiganti, estendendola anche alle imprese che avevano instaurato controversie.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  «il meccanismo ... costituisce una misura ragionevole e proporzionata»

  Ha escluso l'illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter d.l. 78/2015 rispetto ai parametri esaminati, negando la violazione della libertà d'impresa, della riserva di legge, del principio di irretroattività e del legittimo affidamento.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici, applicabile agli anni 2015-2018, non è di per sé retroattivo né lesivo del legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano già previsti dalla legge prima dello svolgimento delle gare e della stipula dei contratti.
• La successiva determinazione del tetto di spesa regionale non rende illegittimo il payback se il tetto nazionale, fissato al 4,4 per cento, costituiva già un parametro conoscibile e il tetto regionale è stato poi determinato nella medesima misura.
• Il payback opera sulla posizione patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica ex post l'oggetto, il prezzo o l'esito delle singole procedure di gara; pertanto, non altera in quanto tale l'equilibrio delle gare pubbliche né i contratti di fornitura.
• La contestazione dell'incidenza economica del payback richiede la dimostrazione concreta che il meccanismo abbia compresso in modo eccessivo i margini di utile dell'impresa; la mera riduzione del compenso complessivo non è sufficiente.
• La sopravvenuta disciplina che consente di detrarre l'IVA dai versamenti dovuti a titolo di payback elimina l'interesse attuale alla decisione della censura fondata sulla violazione della neutralità dell'IVA.
• Il giudice amministrativo può dichiarare il difetto di giurisdizione su una parte delle domande, l'improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse su un'altra e il rigetto nel merito delle censure residue, con autonoma regolazione delle diverse questioni.

Come è indicizzato