Sentenza n. 8902/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato il rigetto delle domande di credito d’imposta, chiedendone l’accertamento dell’inefficacia o l’annullamento, nonché contestando gli elenchi successivi dei beneficiari nella parte in cui non la includevano. Ha dedotto: la formazione del silenzio-assenso per il decorso del termine di sessanta giorni previsto dall’art. 11, comma 3, del d.m. n. 152/2021; la violazione delle garanzie partecipative, per l’adozione del rigetto senza comunicazione di avvio o preavviso di rigetto; il difetto di istruttoria e la violazione della presunzione di innocenza, poiché il rigetto si fondava sul decreto di esclusione quinquennale allora oggetto di appello; l’erronea estensione dell’esclusione a crediti d’imposta diversi dal contributo revocato per dichiarazioni mendaci; la carenza dei presupposti della revoca o dell’autotutela; e, in via derivata, l’illegittimità del decreto n. 3873 del 20 novembre 2023, con cui il Ministero aveva revocato un contributo per attività cinematografica d’essai e disposto l’esclusione quinquennale dalle procedure di assegnazione dei contributi previsti dalla legge n. 220/2016. Il decreto presupposto era stato già impugnato e il relativo appello era stato respinto dal Consiglio di Stato con sentenza n. 205/2026.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha escluso la formazione del silenzio-assenso, rilevando anzitutto che l’art. 11, comma 3, del d.m. n. 152/2021 prevede soltanto che l’amministrazione comunichi l’importo del credito spettante, senza attribuire valore provvedimentale al silenzio; i precedenti decreti ministeriali che prevedevano espressamente il silenzio-assenso non sono più applicabili. In ogni caso, la ricorrente era già stata esclusa per cinque anni dall’accesso ai contributi della legge n. 220/2016, sicché le domande erano prive del requisito soggettivo essenziale e non potevano produrre un assenso tacito, non essendo configurabile in astratto un provvedimento favorevole per un soggetto non legittimato al beneficio. Il rigetto tardivo non era quindi inefficace ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241/1990. Ha poi respinto la censura partecipativa, poiché il rigetto costituiva attività vincolata: una volta disposta l’esclusione quinquennale, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, con applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, della legge n. 241/1990. L’assenza di una misura cautelare nel giudizio d’appello non impediva di fondare il rigetto sul decreto presupposto, che era pienamente efficace. Il TAR ha inoltre interpretato l’art. 37, comma 2, della legge n. 220/2016 nel senso che l’esclusione quinquennale riguarda tutti i contributi previsti dalla legge, e non soltanto quelli della medesima tipologia del contributo revocato; vi rientrano anche i crediti d’imposta, qualificati dalla legge come misure di sostegno al cinema e all’audiovisivo. Non sono state esaminate le censure relative ai presupposti della revoca o dell’autotutela, perché il provvedimento impugnato era un semplice rigetto e non una revoca né un atto di autotutela su un precedente assenso. Le censure derivate contro il decreto presupposto sono state ritenute infondate in conseguenza del definitivo consolidamento di quel decreto per effetto della sentenza del Consiglio di Stato. Spese compensate tra la ricorrente e il Ministero, in ragione della limitata attività difensiva ministeriale; nulla spese nei confronti delle controinteressate non costituite.

Norme richiamate

• art. 18 l. 220/2016

  Costituisce la base normativa del credito d’imposta richiesto dalla società per i costi di funzionamento delle sale cinematografiche.

• art. 37, comma 2, l. 220/2016

  In caso di dichiarazioni mendaci o di falsa documentazione prodotta in sede di istanza per il riconoscimento dei contributi di cui alla presente legge, oltre alla revoca del contributo concesso e alla sua intera restituzione, è disposta l’esclusione dai medesimi contributi, per cinque anni, del beneficiario nonché di ogni altra impresa che comprenda soci, amministratori e legali rappresentanti di un’impresa esclusa ai sensi del presente comma.

  L’esclusione quinquennale si riferisce alla generalità dei contributi previsti dalla legge n. 220/2016, non soltanto alla stessa tipologia del contributo revocato; comprende anche i crediti d’imposta disciplinati dalla legge.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  La sanzione dell’inefficacia per il provvedimento adottato dopo la formazione del silenzio-assenso non opera quando il silenzio-assenso non è previsto dalla disciplina applicabile o quando la domanda proviene da un soggetto privo del requisito soggettivo essenziale per ottenere il beneficio.

• art. 20 l. 241/1990

  Il silenzio-assenso ha carattere generale, salvo le esclusioni previste dalla legge, ma richiede una domanda aderente al modello normativo e completa degli elementi essenziali, incluso il requisito di legittimazione del richiedente.

• art. 11, comma 3, d.m. 2 aprile 2021, n. 152

  Entro sessanta giorni dalla data di ricezione della richiesta, la DG Cinema e Audiovisivo, verificata la disponibilità delle risorse, comunica ai soggetti interessati, l’importo del credito spettante.

  La disposizione stabilisce un termine per la comunicazione dell’importo del credito, ma non attribuisce valore provvedimentale al silenzio dell’amministrazione e non prevede il silenzio-assenso.

• art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990

  La violazione delle norme sul procedimento non comporta l’annullabilità di un provvedimento vincolato quando sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso; la regola è applicabile anche all’omissione del preavviso di rigetto in presenza di attività vincolata.

• artt. 7, 10 e 10-bis l. 241/1990

  Le garanzie partecipative non impongono l’annullamento quando il procedimento è vincolato e la partecipazione non avrebbe potuto incidere sul contenuto necessario del provvedimento.

• art. 98 c.p.a.

  In assenza di una misura cautelare d’appello, l’atto amministrativo presupposto mantiene la propria efficacia e può essere utilizzato dall’amministrazione per adottare provvedimenti conseguenti.

• art. 12, comma 5, d.m. 31 luglio 2017

  È stato richiamato quale fondamento della revoca del contributo per attività cinematografica d’essai e dell’esclusione conseguente alle dichiarazioni mendaci.

Massime di principio

• Il termine previsto per la comunicazione dell’importo di un credito d’imposta non determina silenzio-assenso quando la disciplina applicabile si limita a imporre all’amministrazione un obbligo di comunicazione senza attribuire valore provvedimentale al silenzio.
• Il silenzio-assenso presuppone una domanda astrattamente accoglibile e aderente al modello normativo, completa dei requisiti essenziali, compresa la legittimazione soggettiva del richiedente; non può formarsi quando il richiedente è già destinatario di un’esclusione che gli impedisce di accedere al beneficio.
• Quando un precedente provvedimento ha disposto l’esclusione quinquennale di un operatore dai contributi previsti da una disciplina speciale, il successivo rigetto delle domande presentate durante il periodo di esclusione costituisce attività vincolata; l’omissione del preavviso di rigetto non comporta annullabilità se il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.
• La locuzione normativa che estende l’esclusione ai “medesimi contributi” deve essere riferita alla categoria complessiva dei contributi disciplinati dalla legge speciale, quando il riferimento testuale è ai contributi previsti dalla legge nel loro insieme, e non soltanto alla tipologia del beneficio oggetto della revoca.
• Un provvedimento amministrativo presupposto conserva efficacia durante il giudizio d’impugnazione, salvo sospensione cautelare; l’amministrazione può pertanto fondare su di esso un successivo provvedimento applicativo o consequenziale.

Come è indicizzato