Sentenza

Sentenza n. 1378/2026 - Roma, Sezione 2

per l'annullamento Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: a) Decreto del Ministro della Salute, adottato di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, in data 6 luglio 2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale in data 15 settembre 2022; b) Decreto del Ministro della Salute in data 6 ottobre 2022 coi cui vengono adottate “Le linee guida propedeutiche all'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015,2016,2017, 2018”; nonché, per quanto occorrer possa, c) della circolare del Ministero dell'Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero della Salute in data del 19 febbraio 2016; d) della circolare del Ministero dell'Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero della Salute in data del 21 aprile 2016; e) della circolare del Ministero dell'Economia e delle Finanze del 29 luglio 2019, n. 22413; f) dell'Accordo tra Stato, Regioni e Province Autonome di Trento e Bolzano in data 7 novembre 2019; g) degli atti dell'intesa della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome del 14 settembre 2022; h) degli atti dell'intesa della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e delle Province Autonome del 28 settembre 2022; i) di tutti gli atti presupposti, connessi, conseguenti e consequenziali a quelli impugnati. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da D.P. Medical S.r.l. il 20/2/2023: - del Decreto del Direttore Generale n.7967 del 14 dicembre 2022 e pubblicato sul sito istituzionale il 18 dicembre, con cui la Regione Liguria ha quantificato il payback per gli anni 2015-2016-2017-2018 a carico di D.P. Medical S.r.l. in € 47.715,07; - dell'allegato al citato provvedimento contenente la nota di ripiano dello sfondamento del tetto del 4,4% della spesa per dispositivi medici per le annualità di riferimento; - nonché di tutti gli atti presupposti, tra cui, nello specifico, Decreto del Ministro della Salute, adottato di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, in data 6 luglio 2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale in data 15 settembre 2022; Decreto del Ministro della Salute in data 6 ottobre 2022 coi cui vengono adottate “Le linee guida propedeutiche all'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015,2016,2017, 2018”; nonché, per quanto occorrer possa, della circolare del Ministero dell'Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero della Salute in data del 19 febbraio 2016; della circolare del Ministero dell'Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero della Salute in data del 21 aprile 2016; della circolare del Ministero dell'Economia e delle Finanze del 29 luglio 2019, n. 22413; dell'Accordo tra Stato, Regioni e Province Autonome di Trento e Bolzano in data 7 novembre 2019; degli atti dell'intesa della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome del 14 settembre 2022; degli atti dell'intesa della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e delle Province Autonome del 28 settembre 2022; per quanto occorrer possa - della Deliberazione del Direttore generale dell'ASL 1 n. 719 del 14 agosto 2019 e del relativo allegato; della Deliberazione del Commissario Straordinario dell'ASL 2 n. 655 del 21 agosto 2019; della Deliberazione del Direttore generale dell'ASL 3 n. 397 del 23 agosto 2019; della Deliberazione del Direttore generale ASL 4 n. 582 del 22 agosto 2019 e del relativo allegato; della Deliberazione del Commissario Straordinario ASL 5 n. 45 del 22 agosto 2019; della Deliberazione del Direttore generale del IRCCS Ospedale Policlinico San Martino n. 1338 del 29 agosto 2019 e del relativo allegato; della Deliberazione del Direttore generale del IRCCS G. Gaslini n. 672 del 26 agosto 2019 e del relativo allegato, richiamate nel provvedimento regionale; - nonché di ogni altro atto connesso, collegato, consequenziale a quelli impugnati, anche se non conosciuto. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da D.P. Medical S.r.l. il 20/2/2023: l'annullamento - del provvedimento, Decreto Dirigenziale - Sanità e Welfere n. 2426/A1400A/2022 del 14 dicembre 2022 , con cui la Regione Piemonte ha quantificato il payback per gli anni 2015-2016-2017-2018 a carico di D.P. Mediacal S.r.l. in € 1.025.025,23; - dell'allegato al citato provvedimento contenente la nota di ripiano dello sfondamento del tetto del 4,4% della spesa per dispositivi medici per le annualità di riferimento; - nonché di tutti gli atti presupposti, tra cui, nello specifico, Decreto del Ministro della Salute, adottato di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, in data 6 luglio 2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale in data 15 settembre 2022; Decreto del Ministro della Salute in data 6 ottobre 2022 coi cui vengono adottate “Le linee guida propedeutiche all'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015,2016,2017, 2018”; nonché, per quanto occorrer possa, della circolare del Ministero dell'Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero della Salute in data del 19 febbraio 2016; della circolare del Ministero dell'Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero della Salute in data del 21 aprile 2016 ; della circolare del Ministero dell'Economia e delle Finanze del 29 luglio 2019, n. 22413; dell'Accordo tra Stato, Regioni e Province Autonome di Trento e Bolzano in data 7 novembre 2019; degli atti dell'intesa della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome del 14 settembre 2022; degli atti dell'intesa della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e delle Province Autonome del 28 settembre 2022; per quanto occorrer possa - della Deliberazione n. 596 del 28 agosto 2019 del direttore generale dell'AO Ordine Mauriziano di Torino; della Deliberazione n. 404 del 27 agosto 2019 del direttore generale dell'AO S. Croce e Carle di Cuneo; della Deliberazione n. 369 del 23 agosto 2019 del direttore generale dell'AO SS. Antonio e Biagio e Cesare Arrigo di Alessandria; della deliberazione n. 1142 del 28 agosto 2019 del direttore generale dell'AOU Città della Salute e della Scienza di Torino; della deliberazione n. 848 del 03 settembre 2019 del direttore generale dell'AOU Maggiore della Carità di Novara; della deliberazione n. 467 del 29 agosto 2019 del direttore generale dell'AOU San Luigi Gonzaga di Orbassano; della deliberazione n. 586 del 30 agosto 2019 del direttore generale dell'ASL AL; della deliberazione n. 151 del 30 agosto 2019 del direttore generale dell'ASL AT; della deliberazione n. 388 del 26 agosto 2019 del direttore generale dell'ASL BI; della deliberazione n. 909 del 06 settembre 2019 del direttore generale dell'ASL Città di Torino; della deliberazione n. 361 del 29 agosto 2019 del direttore generale dell'ASL CN1; della deliberazione n. 309 del 22 agosto 2019 del direttore generale dell'ASL CN2; della deliberazione n. 320 del 28 agosto 2019 del direttore generale dell'ASL NO; della deliberazione n. 510 del 23 agosto 2019 del direttore generale dell'ASL TO3; della deliberazione n. 977 del 28 agosto 2019 del direttore generale dell'ASL TO4; della deliberazione n. 806 del 28 agosto 2019 del direttore generale dell'ASL TO5; della deliberazione n. 856 del 29 agosto 2019 del direttore generale dell'ASL VC; della deliberazione n. 701 del 04 settembre 2019 del direttore generale dell'ASL VCO, anche se non conosciute; - nonché di ogni altro atto connesso, collegato, consequenziale a quelli impugnati, anche se non conosciuto. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da D.P. MEDICAL SRL il 13\10\2025 : per l’annullamento - del Decreto del Direttore generale n.6377 del 3 settembre2025, con cui è stata riquantificata la quota di ripiano payback, nella misura del 25%, ai sensi dell’articolo 9-ter del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 ai sensi dell’art.7 del D.L. 30 giugno 2025, n. 95, convertito con modificazioni dalla Legge 8 agosto 2025, n. 118; - del Decreto del Direttore Generale n.7967 del 14 dicembre 2022 e pubblicato sul sito istituzionale il 18 dicembre, con cui la Regione Liguria ha quantificato il payback per gli anni 2015-2016-2017-2018 a carico di D.P. Medical S.r.l. in € 47.715,07; - dell’allegato al citato provvedimento contenente la nota di ripiano dello sfondamento del tetto del 4,4% della spesa per dispositivi medici per le annualità di riferimento; - nonché di tutti gli atti presupposti, tra cui, nello specifico, Decreto del Ministro della Salute, adottato di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, in data 6 luglio 2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale in data 15 settembre 2022; Decreto del Ministro della Salute in data 6 ottobre 2022 coi cui vengono adottate “Le linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015,2016,2017, 2018”; nonché, per quanto occorrer possa, della circolare del Ministero dell’Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero della Salute in data del 19 febbraio 2016; della circolare del Ministero dell’Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero della Salute in data del 21 aprile 2016; della circolare del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 29 luglio 2019, n. 22413; dell’Accordo tra Stato, Regioni e Province Autonome di Trento e Bolzano in data 7 novembre 2019; degli atti dell’intesa della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome del 14 settembre 2022; degli atti dell’intesa della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e delle Province Autonome del 28 settembre 2022; - nonché di ogni altro atto connesso, collegato, consequenziale a quelli impugnati, anche se non conosciuto.

Giustizia amministrativa23 gennaio 2026202214063

Sintesi

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TAR Lazio - Roma, Sez. III quaterSentenzaAzione di annullamento

Atto impugnato: decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022 relativi al payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, nonché, con motivi aggiunti, provvedimenti delle Regioni Liguria e Piemonte di quantificazione delle somme dovute dall'impresa

Esito

ACCOGLIMENTO PARZIALE

Favorevole al resistente (amministrazioni statali)

Prevale l’amministrazione

La controversia

La società ha contestato il meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa regionale per i dispositivi medici, impugnando gli atti statali che hanno certificato lo sforamento e dettato le linee guida, nonché gli atti presupposti e, con motivi aggiunti, i provvedimenti regionali che hanno quantificato gli importi a suo carico. Ha dedotto violazione di legge ed eccesso di potere, anche per illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, falsità dei presupposti, difetto di istruttoria, sviamento e irragionevolezza; violazione dei principi costituzionali di libertà d'impresa, tutela dell'affidamento, capacità contributiva, buon andamento e imparzialità; violazione dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, delle norme sulla prescrizione e delle disposizioni sui contratti pubblici; illegittimità derivata dall'asserita incostituzionalità della disciplina del payback e violazione dei principi eurounitari in materia di libertà d'impresa, legittimo affidamento ed evidenza pubblica. In particolare, la ricorrente ha sostenuto che la fissazione nel 2019 dei tetti regionali per annualità già trascorse avrebbe avuto natura retroattiva, alterando l'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura stipulati negli anni 2015-2018. Ha inoltre contestato il rispetto dei termini per la fissazione dei tetti, la certificazione dello sforamento e l'adozione delle linee guida. Con riferimento ai provvedimenti regionali, ha contestato l'an e il quantum dell'obbligo di ripiano.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, secondo cui il payback sui dispositivi medici per il periodo 2015-2018 costituisce una misura ragionevole e proporzionata, giustificata dalla razionalizzazione della spesa sanitaria, e rispetta la riserva di legge, il principio di irretroattività e la tutela dell'affidamento. L'obbligo di ripiano era conoscibile già dal 2015, prima delle gare, nei suoi elementi essenziali: soggetti obbligati, percentuali di contribuzione e criterio di calcolo in proporzione al fatturato. La successiva fissazione dei tetti regionali al 4,4%, coincidente con il tetto nazionale già noto, non ha quindi introdotto un obbligo sostanzialmente nuovo. Il payback opera inoltre al di fuori delle singole procedure di gara e dei contratti, incidendo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori senza modificare quantità, prezzi o risultati delle gare. È stata esclusa anche la dedotta violazione dell'art. 77 Cost., non essendo ravvisabile una manifesta eterogeneità tra le disposizioni del decreto-legge e quelle introdotte in sede di conversione. I motivi aggiunti contro i provvedimenti regionali sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Secondo il TAR, le Regioni svolgono un'attività meramente tecnico-contabile e vincolata: verificano i dati di fatturato, individuano le imprese e applicano matematicamente percentuali già fissate dalla legge e dagli atti statali, senza esercitare potere autoritativo o discrezionalità. La controversia riguarda pertanto un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'importo dovuto, devoluto al giudice ordinario. È stata ammessa la riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate.

Norme richiamate

art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015
La quota di ripiano posta a carico delle aziende fornitrici è pari al 40 per cento per il 2015, al 45 per cento per il 2016 e al 50 per cento per il 2017 e successivi; ciascuna azienda concorre in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa regionale.
La disciplina legislativa individua direttamente soggetti obbligati, oggetto, percentuali e criterio di riparto del contributo, costituendo base normativa sufficiente del payback.
art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015
Le regioni e le province autonome definiscono l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile.
La disposizione attribuisce alle Regioni un'attività attuativa e tecnico-contabile, senza conferire loro il potere di determinare il tetto, certificare lo sforamento o esercitare discrezionalità nella quantificazione.
art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011
Introduzione del tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici.
Il tetto di spesa per i dispositivi medici costituisce strumento di razionalizzazione della spesa sanitaria.
art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012
Il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici è fissato, a decorrere dal 2014, al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.
La misura del tetto nazionale costituiva un parametro già conoscibile dalle imprese e rilevante per valutare l'alea economica delle forniture.
art. 1, comma 557, l. 145/2018
Il superamento del tetto è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA e dichiarato con decreto ministeriale.
La norma disciplina il metodo di rilevazione dello sforamento e conferma la permanenza dell'obbligo di ripiano.
art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023
Riduzione al 48 per cento della quota di ripiano e istituzione di un fondo di 1.085 milioni di euro per l'anno 2023.
La disciplina ha ridotto l'onere economico delle imprese, elemento valorizzato dalla Corte costituzionale nel giudizio di proporzionalità del meccanismo.
art. 7 d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025
Gli obblighi per gli anni 2015-2018 si intendono assolti con il versamento della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali.
La norma sopravvenuta consente l'estinzione dell'obbligazione mediante pagamento ridotto e prevede la cessazione della materia del contendere al ricorrere dei presupposti stabiliti.
art. 77, comma 2, Cost.
La violazione si ravvisa in caso di evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le disposizioni della legge di conversione e quelle dell'originario decreto-legge.
Nel caso esaminato non è stata ravvisata disomogeneità manifesta, essendo le disposizioni accomunate dalla natura finanziaria.
art. 11 c.p.a.
La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato.
La declaratoria di difetto di giurisdizione consente la translatio iudicii davanti al giudice ordinario.
art. 133 c.p.a.
Il TAR ha precisato che la controversia sui provvedimenti regionali non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, poiché concerne un rapporto obbligatorio patrimoniale privo di esercizio di potere autoritativo.
art. 74 c.p.a.
Il TAR ha richiamato precedenti conformi relativi a controversie analoghe.
art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a.
Il richiamo a precedenti conformi è stato utilizzato per motivare la decisione.
sentenza Corte costituzionale n. 140/2024
Il meccanismo del payback per il periodo 2015-2018 è ragionevole e proporzionato e non viola la riserva di legge, il principio di irretroattività o il legittimo affidamento.
La sentenza ha escluso l'illegittimità costituzionale della disciplina primaria del payback e costituisce il fondamento decisivo del rigetto delle censure contro gli atti statali.

Massime di principio

Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola, di per sé, i principi di libertà d'impresa, proporzionalità, irretroattività e legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano, i soggetti obbligati, le percentuali e il criterio di calcolo erano conoscibili già dal 2015, prima delle procedure di gara.
La successiva fissazione dei tetti regionali al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario regionale standard non ha natura sostanzialmente retroattiva quando conferma una misura già prevista per il tetto nazionale e rende operativo un obbligo di ripiano già stabilito dalla legge.
Il payback sui dispositivi medici opera esternamente alle procedure di gara e ai singoli contratti di fornitura: non modifica quantità, prezzi o risultati dell'affidamento, ma incide sulla posizione patrimoniale complessiva dell'impresa secondo un meccanismo normativo autonomo.
Quando la Regione si limita a verificare dati contabili, individuare le imprese soggette al ripiano e applicare percentuali predeterminate dalla legge, l'attività è vincolata, tecnico-contabile e priva di spendita di potere autoritativo; la controversia sull'esatto importo dovuto riguarda un diritto soggettivo patrimoniale ed è devoluta al giudice ordinario.
Nel riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale: se la controversia è collocata a valle dell'esercizio del potere amministrativo e riguarda esclusivamente il quantum di un'obbligazione patrimoniale determinata mediante operazioni vincolate, sussiste la giurisdizione ordinaria, anche se l'atto è formalmente denominato provvedimento amministrativo.

Come è indicizzato

MaterieAccreditamento e convenzionamentoGiurisdizione e riparto

RamiSanitàProcesso amministrativo

IstitutiProporzionalità e ragionevolezzaLegittimo affidamentoRiparto di giurisdizioneDiscrezionalità amministrativa e tecnica

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