Sentenza n. 1405/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

L'associazione ha impugnato la delibera con cui l'Azienda sanitaria ha revocato la precedente autorizzazione alla stipula di un protocollo d'intesa per la realizzazione di interventi integrati di prevenzione, cura, sostegno, riabilitazione, inclusione sociale e lotta allo stigma nei confronti delle persone con disagio psichico. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990, il difetto assoluto di istruttoria e la violazione del contraddittorio procedimentale, per l'omessa comunicazione di avvio del procedimento di revoca. Il secondo motivo deduceva la violazione dell'art. 21-quinquies l. 241/1990, lo sviamento dalla causa tipica, il difetto dei presupposti e dell'istruttoria, il travisamento dei fatti e il difetto assoluto di motivazione. In particolare, la ricorrente contestava che la precedente delibera fosse priva di efficacia vincolante, lamentava l'assenza di una motivazione concreta sulle sopravvenute ragioni di pubblico interesse o sul mutamento della situazione di fatto e deduceva l'omessa considerazione del proprio affidamento e del pregiudizio economico, nonché la mancata previsione dell'indennizzo. L'Azienda sanitaria sosteneva che la delibera revocata si limitasse a subordinare il rapporto alla futura sottoscrizione del protocollo e invocava l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 per superare l'omissione della comunicazione di avvio.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati. Ha ritenuto che la delibera originaria non fosse un atto meramente preparatorio o giuridicamente neutro, ma contenesse un preciso auto-vincolo dell'Azienda sanitaria alla stipula del protocollo d'intesa e ponesse a suo carico specifici obblighi, tra cui la messa a disposizione di locali e attrezzature. La successiva revoca costituiva quindi esercizio del potere di autotutela previsto dall'art. 21-quinquies l. 241/1990. Il giudice ha rilevato, anzitutto, l'omessa comunicazione di avvio del procedimento, senza che l'amministrazione avesse dimostrato il carattere necessariamente vincolato dell'atto ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2. L'Azienda avrebbe potuto rappresentare tempestivamente le difficoltà organizzative e logistiche e confrontarsi con l'associazione per valutare soluzioni alternative o una rimodulazione del protocollo. La revoca è stata inoltre ritenuta illegittima per motivazione apodittica: essa riproduceva sostanzialmente la formula normativa dell'art. 21-quinquies senza specificare la consistenza dei sopravvenuti motivi di pubblico interesse o del mutamento della situazione di fatto, né dimostrare perché tali circostanze imponessero la revoca anziché una rimodulazione parziale. Il TAR ha richiamato la necessità di un confronto procedimentale e di una motivazione profonda e convincente, idonea a evidenziare la prevalenza dell'interesse pubblico sull'interesse del privato destinatario del provvedimento favorevole. La questione dell'indennizzo è stata assorbita: in sede di riedizione del potere l'amministrazione dovrà, qualora non intenda sottoscrivere il protocollo, instaurare un serio confronto procedimentale e motivare anche sull'impossibilità di una rimodulazione. L'Azienda sanitaria è stata condannata al pagamento di 1.500 euro, oltre accessori, a titolo di spese di lite.

Norme richiamate

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio e il contraddittorio procedimentale sono necessari prima della revisione dell'assetto di interessi derivante da un provvedimento favorevole, salvo la dimostrazione dei presupposti per l'applicazione dell'art. 21-octies, comma 2.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell’organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo.

  La revoca è autotutela decisoria con efficacia ex nunc, fondata alternativamente su sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamento non prevedibile della situazione di fatto o, nei limiti previsti, nuova valutazione dell'interesse pubblico originario. Pur essendo espressione di discrezionalità, richiede un previo confronto procedimentale e una motivazione concreta, seria e convincente sulla prevalenza dell'interesse pubblico rispetto all'interesse privato.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L'omessa comunicazione di avvio non è superabile in assenza della prova, gravante sull'amministrazione, che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; la possibilità di soluzioni alternative o di rimodulazione del rapporto esclude tale dimostrazione.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede.

  I principi di collaborazione e buona fede rafforzano l'esigenza di confronto procedimentale quando l'amministrazione intenda rimuovere un assetto favorevole e incidere su un rapporto in corso di formazione.

• art. 60 c.p.a.

  La controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata, previa audizione delle parti sulla possibilità di tale definizione.

• art. 117 c.p.a.

  Il precedente giudizio avverso il silenzio dell'amministrazione è divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse a seguito dell'adozione della revoca, senza incidere sulla possibilità di contestare autonomamente quest'ultima.

Massime di principio

• La delibera con cui un'amministrazione autorizza la stipula di un protocollo d'intesa può avere natura provvedimentale e vincolante, anziché meramente preparatoria, quando esprima un auto-vincolo alla stipula e individui specifici obblighi amministrativi e una posizione di vantaggio per il destinatario.
• La revoca ai sensi dell'art. 21-quinquies l. 241/1990, pur essendo espressione di discrezionalità amministrativa, non può fondarsi su un ripensamento tardivo e generico: l'amministrazione deve indicare concretamente i sopravvenuti motivi di pubblico interesse o il mutamento non prevedibile della situazione di fatto e spiegare perché essi rendano necessaria la rimozione dell'atto.
• Prima di revocare un provvedimento favorevole, l'amministrazione deve instaurare un effettivo confronto procedimentale con il destinatario, consentendo la rappresentazione degli interessi coinvolti e la valutazione di soluzioni alternative, inclusa la rimodulazione dell'assetto originario.
• La motivazione della revoca deve essere particolarmente rigorosa e dimostrare non solo la nuova valutazione dell'interesse pubblico, ma anche la sua prevalenza sull'interesse privato consolidato in forza del provvedimento originario.
• L'amministrazione non può invocare l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 per sanare l'omessa comunicazione di avvio quando dagli atti emerga la concreta possibilità di un diverso esito procedimentale, quale la modifica o la parziale rimodulazione del rapporto invece della sua radicale revoca.

Come è indicizzato