Sentenza n. 4163/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la diffida comunale e il successivo atto confermativo, chiedendone l’annullamento e il risarcimento dei danni. Ha sostenuto, in primo luogo, di non avere più legittimazione passiva né responsabilità per gli obblighi convenzionali, poiché le aree erano state cedute a Sant’Ilario e a Boehringer Ingelheim Animal Health Italia S.p.A., la quale era subentrata nelle obbligazioni convenzionali con atto integrativo del 24 luglio 2009. Ha inoltre eccepito la prescrizione, deducendo di non avere ricevuto comunicazioni per oltre dieci anni. In secondo luogo, ha denunciato la nullità o inesistenza del provvedimento per difetto assoluto di motivazione, contestando l’assenza di una specifica motivazione sulla propria responsabilità, la violazione dei principi di buona fede e correttezza nell’esecuzione della convenzione, la debenza e la quantificazione della penale e la richiesta di ricostituzione della garanzia fideiussoria. Con i motivi aggiunti ha censurato l’atto del 4 novembre 2024 per difetto di istruttoria, contraddittorietà e sviamento, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto considerare la procedura edilizia avviata da Sant’Ilario per la realizzazione di un diverso standard abitativo e che la penale avrebbe potuto riguardare soltanto la mancata realizzazione dell’opera, non la mancata prestazione della fideiussione. Ha infine chiesto il risarcimento del danno in forma specifica o per equivalente.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso principale, i motivi aggiunti e la domanda risarcitoria. Quanto alla legittimazione passiva, ha ritenuto decisiva la clausola dell’art. 18.2 della convenzione, secondo cui, in caso di trasferimento delle aree, le obbligazioni passano all’acquirente ma l’originario soggetto attuatore resta solidalmente obbligato nei confronti del Comune fino alla presentazione, da parte dell’acquirente, delle garanzie previste dall’art. 17. Poiché non risultava dimostrata la prestazione di valide garanzie sostitutive, la mera alienazione delle aree e il subentro del terzo non avevano liberato Tregi. L’atto integrativo del 2009, richiamando l’art. 18 della convenzione originaria e lasciando ferme le obbligazioni non espressamente modificate, non aveva derogato a tale regime. La solidarietà consentiva inoltre al Comune di rivolgersi per l’intero a ciascun coobbligato, restando impregiudicati i rapporti interni. L’eccezione di prescrizione è stata respinta perché le diffide del 7 marzo 2013 e del 13 agosto 2020 risultavano comunicate anche a Tregi e comunque gli atti interruttivi rivolti a un condebitore solidale producevano effetti anche nei confronti degli altri ai sensi dell’art. 1310 c.c. Quanto al difetto di motivazione, il Collegio ha ritenuto che gli atti indicassero chiaramente il titolo convenzionale dell’obbligo, il termine di adempimento del 12 settembre 2012, il perdurare dell’inadempimento, l’inidoneità delle proposte alternative e il fondamento della penale e delle garanzie. La penale, pari al 2% e dunque a euro 432.227,68, era stata applicata in ragione del protratto mancato completamento dello standard qualitativo, non per la sola mancata prestazione della fideiussione. La presentazione tardiva di un progetto alternativo non eliminava il ritardo già maturato né impediva al Comune di esercitare le facoltà previste dalla convenzione; inoltre, il progetto aveva ricevuto pareri negativi ed era stato successivamente rigettato. La richiesta di una nuova fideiussione quale condizione per sospendere o attenuare gli effetti dell’ordine era coerente con gli artt. 17.4 e 17.10 della convenzione, soprattutto perché la polizza originaria era divenuta inefficace e non era stata sostituita. Non sono state ravvisate né carenze istruttorie, né contraddittorietà, né sviamento, né violazioni dei doveri di buona fede e correttezza. La domanda risarcitoria è stata respinta quale conseguenza della ritenuta legittimità dell’azione amministrativa. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 18.2 della Convenzione urbanistica del 12 settembre 2007

  La Società Tregì Union s.p.a. e la Sant’Ilario Società Cooperativa Edilizia rimangono comunque solidamente obbligate nei confronti del Comune di Milano per l’esatto e completo adempimento delle obbligazioni medesime, fino a quanto il soggetto acquirente non avrà a sua volta presentato, a suo nome, le garanzie previste dal precedente art. 17.

  La cessione delle aree e il subentro dell’acquirente non liberano automaticamente l’originario soggetto attuatore, che resta solidalmente obbligato verso il Comune fino alla prestazione delle garanzie convenzionali da parte dell’acquirente.

• art. 17.7 della Convenzione urbanistica del 12 settembre 2007

  Qualora entro il termine 5 (cinque) dalla data di stipula della presente Convenzione ... non risultassero completamente ultimati ... sarà applicata ... per ogni mese di ritardo, una penale pari allo 0,015% ... sino ad un massimo del 2%.

  La penale è applicabile per il mancato completamento degli interventi entro il termine quinquennale, non per la sola mancata presentazione della garanzia fideiussoria; il protrarsi dell’inadempimento consente l’applicazione della misura massima prevista.

• art. 17.4 della Convenzione urbanistica del 12 settembre 2007

  Imponeva la prestazione di una garanzia fideiussoria a copertura del valore minimo dello standard qualitativo, pari a euro 2.689.066,00; la mancata sostituzione della polizza divenuta inefficace giustificava la richiesta di una nuova garanzia.

• art. 17.10 della Convenzione urbanistica del 12 settembre 2007

  Subordinava la sospensione dell’escussione alla presenza di idonee coperture fideiussorie, rendendo legittima la richiesta di una nuova garanzia quale condizione per l’attenuazione degli effetti dell’inadempimento.

• art. 1310 c.c.

  L’interruzione della prescrizione compiuta nei confronti di uno dei condebitori solidali produce effetti anche nei confronti degli altri; pertanto, le diffide rivolte a un soggetto solidalmente obbligato hanno interrotto la prescrizione anche nei confronti della ricorrente.

• art. 97 Cost.

  Non è stato ravvisato alcun contrasto con i principi di buon andamento e imparzialità, poiché il Comune ha esercitato le facoltà convenzionali sulla base di un’istruttoria e di una motivazione ritenute congrue.

• artt. 4 e seguenti l. 241/1990

  Le censure relative al procedimento e alla motivazione sono state respinte, risultando esplicitati i presupposti fattuali, il titolo giuridico e le ragioni dell’azione amministrativa.

• artt. 1175 e 1375 c.c.

  I doveri di buona fede e correttezza si applicano anche alle convenzioni urbanistiche, ma non impediscono all’amministrazione di far valere un inadempimento oggettivo e protratto né la obbligano a rinunciare alle facoltà previste dalla convenzione.

Massime di principio

• Quando una convenzione urbanistica prevede che, in caso di trasferimento delle aree, l’acquirente subentri nelle obbligazioni ma l’originario soggetto attuatore rimanga solidalmente obbligato fino alla prestazione delle garanzie convenzionali da parte dell’acquirente, la mera alienazione dell’area o il solo subentro del terzo non producono la liberazione dell’originario obbligato nei rapporti esterni con l’amministrazione.
• Nelle obbligazioni solidali derivanti da una convenzione urbanistica, l’amministrazione può rivolgersi per l’intero a ciascun coobbligato, restando affidata ai rapporti interni tra gli obbligati ogni eventuale ripartizione della responsabilità.
• L’interruzione della prescrizione operata mediante una diffida nei confronti di uno dei condebitori solidali produce effetti anche nei confronti degli altri, ai sensi dell’art. 1310 c.c.; tale effetto presuppone che la solidarietà risulti dal titolo del rapporto obbligatorio.
• Una clausola penale convenzionale collegata al mancato completamento dell’opera entro un termine determinato può essere applicata per il ritardo nell’ultimazione dell’opera, anche se l’amministrazione richiede contestualmente la sostituzione o il rinnovo delle garanzie; la penale non deve essere confusa con una sanzione autonoma per la sola mancata prestazione della fideiussione.
• La motivazione di una diffida fondata su una convenzione urbanistica è sufficiente quando individua il titolo dell’obbligo, il termine di adempimento, il perdurare dell’inadempimento, l’eventuale inidoneità delle soluzioni alternative e il fondamento della penale e delle garanzie richieste.
• La presentazione tardiva di un progetto alternativo non elimina il ritardo già maturato rispetto all’obbligo convenzionale originario e non impedisce all’amministrazione di applicare la penale prevista dalla convenzione, soprattutto quando il progetto non sia stato approvato o abbia ricevuto pareri tecnici negativi.

Come è indicizzato