Sentenza n. 4394/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza di demolizione relativa a un box in muratura adibito a ricovero di elettrodomestici e impianti a servizio dell’unità abitativa principale, nonché gli atti successivi. Ha dedotto: violazione degli artt. 38 e 44 l. n. 47/1985, sostenendo che fosse ancora pendente un’istanza di condono; violazione dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 e delle norme paesaggistiche, assumendo che gli impianti fossero pertinenziali e non richiedessero autorizzazione; violazione dell’art. 8 CEDU e dei principi costituzionali, per omessa considerazione dell’asserita necessità delle opere ai fini dell’assistenza a un fratello gravemente malato; violazione dell’art. 7 l. n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio; difetto di motivazione, istruttoria, travisamento, sviamento, contraddittorietà e violazione dell’affidamento, per mancata esplicitazione dell’interesse pubblico alla demolizione di opere risalenti e oggetto di condono. Quanto agli atti successivi, ha dedotto l’illegittimità derivata e, autonomamente, la violazione dell’art. 31, commi 3 e 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, poiché il verbale di inottemperanza e gli atti di acquisizione e sanzionatori erano stati adottati e notificati prima del decorso del termine di novanta giorni dalla notificazione dell’ordine di demolizione.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. L’ordinanza di demolizione è stata ritenuta legittima. Il TAR ha rilevato che, sebbene il Comune avesse adottato soltanto il preavviso di rigetto dell’istanza di condono senza definire il procedimento, il ricorrente aveva successivamente ampliato e modificato il manufatto rispetto a quello descritto nella domanda di condono. Tali opere ulteriori, realizzate in pendenza del condono, assumono le caratteristiche di illiceità dell’abuso principale e devono essere sanzionate con la demolizione. Il box in muratura altera lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore dell’edificio, sicché non è riconducibile agli interventi esenti da autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 149, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 42/2004; la demolizione degli interventi realizzati sine titulo è quindi doverosa. È stata inoltre esclusa l’applicabilità dell’asserito abuso edilizio di necessità, non essendo stato dedotto o provato che la demolizione avrebbe lasciato l’abitazione priva di servizi igienici o che le esigenze assistenziali non potessero essere soddisfatte altrimenti. Le censure procedimentali e motivazionali sono state respinte perché l’ordine di demolizione è espressione di potere vincolato, non richiede una motivazione autonoma sull’interesse pubblico ulteriore al ripristino della legalità e, comunque, l’eventuale omissione procedimentale non avrebbe potuto determinare un esito diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Sono stati invece annullati il verbale di inottemperanza, l’ordinanza di sanzione pecuniaria, l’ordinanza di acquisizione gratuita e la determinazione dell’indennità di occupazione. Il termine di novanta giorni previsto dall’art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001 decorre dalla notificazione dell’ordine di demolizione e deve essere integralmente decorso prima della constatazione dell’inottemperanza e dell’adozione degli atti conseguenti. Nel caso concreto, l’ordine era stato notificato il 27 dicembre 2022, mentre il verbale di inottemperanza era stato notificato lo stesso giorno e gli ulteriori atti erano stati notificati il 30 dicembre 2022. La legittimità degli atti deve essere valutata al momento della loro adozione e non può essere sanata dal successivo decorso del termine. Spese compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 38 l. n. 47/1985

  La pendenza del procedimento di condono non impedisce la sanzione delle opere successivamente trasformate o ampliate rispetto a quelle oggetto della domanda.

• art. 44 l. n. 47/1985

  Richiamato dal ricorrente con riferimento agli effetti della pendenza del condono; la censura è stata respinta perché le opere contestate non corrispondevano a quelle oggetto della domanda di sanatoria.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il Comune aveva adottato il preavviso di rigetto dell’istanza di condono, senza tuttavia definire il procedimento con un provvedimento conclusivo.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  L’ordine di demolizione è doveroso per gli interventi abusivi; l’inottemperanza e gli atti conseguenti presuppongono però la notificazione dell’ingiunzione e il decorso del termine di novanta giorni.

• art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  “L’inottemperanza all’ordine di demolizione si verifica dopo che siano decorsi novanta giorni dall’ingiunzione”; il termine può essere prorogato fino a duecentoquaranta giorni nei casi previsti dalla disposizione.

  Il termine decorre dalla notificazione dell’ordine di demolizione e deve essere decorso prima della constatazione dell’inottemperanza e dell’adozione degli atti successivi.

• art. 31, comma 4, d.P.R. n. 380/2001

  I profili relativi all’immissione in possesso e alla trascrizione confermano la rilevanza del momento temporale dell’acquisizione al patrimonio comunale.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La sanzione pecuniaria conseguente all’inottemperanza non può essere adottata prima della valida maturazione dell’inottemperanza stessa.

• art. 149, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 42/2004

  “Interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici”.

  L’esenzione dall’autorizzazione paesaggistica non si applica alla realizzazione di un box in muratura che altera lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore dell’edificio.

• art. 167 d.lgs. n. 42/2004

  Richiamato nel motivo relativo agli effetti paesaggistici delle opere; la realizzazione del manufatto in area vincolata senza titolo non è stata ritenuta giustificata dalla sua funzione pertinenziale o accessoria.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l’annullamento dell’ordine di demolizione, considerata la natura vincolata del potere e l’applicabilità dell’art. 21-octies, comma 2.

• art. 3 l. n. 241/1990

  L’ordine di demolizione non richiede una motivazione specifica sull’interesse pubblico ulteriore rispetto al ripristino della legalità edilizia.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La violazione delle regole partecipative non comporta l’annullamento quando, per la natura vincolata del potere e la situazione fattuale accertata, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 8 CEDU

  Il richiamo alla tutela del domicilio e alla proporzionalità della demolizione non è risultato decisivo, in assenza di prova dell’impossibilità di soddisfare altrimenti le esigenze abitative e assistenziali.

Massime di principio

• Le opere realizzate o ampliate in pendenza di una domanda di condono, quando non corrispondono al manufatto descritto nell’istanza, non possono beneficiare degli effetti della sanatoria e devono essere autonomamente sanzionate; le opere ulteriori assumono le caratteristiche di illiceità dell’abuso principale.
• La realizzazione di un box in muratura in area sottoposta a vincolo paesaggistico, anche se destinato a servizio o pertinenza dell’abitazione, altera lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore dell’edificio e non rientra nell’esenzione dall’autorizzazione paesaggistica prevista per gli interventi che non producono tale alterazione.
• L’ordine di demolizione di opere abusive è espressione di potere vincolato e non richiede una motivazione autonoma sulle ragioni di interesse pubblico ulteriori rispetto al ripristino della legalità violata; l’omessa comunicazione di avvio può inoltre essere non invalidante quando sia certo che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.
• L’asserita necessità assistenziale o abitativa non esclude automaticamente la demolizione di un abuso edilizio: chi la invoca deve allegare e provare una situazione concreta di inevitabilità, nonché l’impossibilità di soddisfare le esigenze essenziali mediante soluzioni alternative lecite e idonee.
• Il verbale di inottemperanza all’ordine di demolizione e gli atti conseguenti, inclusi acquisizione gratuita e sanzione pecuniaria, possono essere adottati soltanto dopo la notificazione dell’ingiunzione e il decorso del termine di novanta giorni previsto dall’art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001.
• La legittimità degli atti amministrativi va valutata con riferimento alla situazione esistente al momento della loro adozione; il successivo decorso del termine per ottemperare non sana il verbale di inottemperanza o gli atti sanzionatori e acquisitivi adottati anticipatamente.

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