Sentenza n. 6182/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato la decadenza dalla concessione demaniale lacuale, deducendo la violazione degli artt. 7, 15, 24 e 27 del Regolamento regionale Lazio n. 1 del 2022 e l’eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria e carenza dei presupposti. Ha sostenuto che il mancato esercizio della concessione e il mancato pagamento del canone 2023 e della tassa di registrazione fossero conseguenza delle difformità edilizie e dell’inagibilità strutturale del manufatto, nonché delle inesatte rappresentazioni contenute nell’avviso di gara e negli atti concessori. Ha inoltre contestato la rilevanza del mutamento societario, qualificandolo come mero cambio di denominazione e ritenendo quindi non necessaria alcuna comunicazione o richiesta di subentro. Con motivi aggiunti, dopo l’accesso a ulteriori documenti, ha dedotto l’inefficacia dei titoli edilizi richiamati dall’amministrazione e il conseguente carattere abusivo della struttura. La società ha chiesto anche il risarcimento del danno emergente, della perdita di finanziamenti, del mancato guadagno e della perdita di chance, invocando la responsabilità precontrattuale dell’amministrazione per violazione dei doveri di correttezza e buona fede.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile la domanda di annullamento nella parte in cui era diretta non a eliminare gli effetti precettivi della decadenza, ma soltanto a modificarne la motivazione in funzione della domanda risarcitoria. Ha ritenuto inconferente il richiamo all’art. 34, comma 3, c.p.a. e all’Adunanza plenaria n. 8 del 2022, perché tale meccanismo riguarda l’accertamento dell’illegittimità di un provvedimento divenuto inutilmente impugnabile o non più utile, mentre nel caso concreto il danno allegato derivava dal comportamento antecedente alla stipula della concessione e non dall’illegittimità della decadenza. Nel merito, il ricorso è stato comunque ritenuto infondato. La decadenza da concessione demaniale è stata qualificata come esercizio di un potere di autotutela vincolato e doveroso, riconducibile alla revoca sanzionatoria. Il mancato esercizio della concessione, il mancato pagamento del canone relativo al 2023 e la mancata integrazione della tassa di registrazione costituivano autonome cause di decadenza ai sensi dell’art. 27 del Regolamento regionale n. 1 del 2022; tali circostanze erano pacifiche o non contestate e, da sole, sostenevano la legittimità dell’atto. Le ulteriori censure sul mutamento dell’identità soggettiva della concessionaria sono state assorbite, essendo sufficiente una delle autonome ragioni dell’atto a conservarne la legittimità. Anche la domanda risarcitoria è stata respinta. Il giudice ha ricordato che la pubblica amministrazione deve rispettare i doveri civilistici di lealtà e correttezza anche nell’attività autoritativa e che la responsabilità precontrattuale richiede affidamento incolpevole, condotta oggettivamente contraria a correttezza e lealtà, imputabilità soggettiva all’amministrazione, danno-evento, danno-conseguenza e nesso causale. Nel caso concreto non sono stati dimostrati né l’affidamento incolpevole né una condotta scorretta e colpevole del Comune. L’avviso di gara indicava lo stato di fatto del compendio, la pendenza del condono, la concessione nello stato di consistenza attuale e l’obbligo di sopralluogo; inoltre, la documentazione tecnica prodotta dalla stessa società evidenziava l’ammaloramento e le criticità strutturali del manufatto. L’operatore, consapevole o comunque tenuto a esserlo delle condizioni del bene e dell’impossibilità di accedere agli interni, aveva assunto il relativo rischio d’impresa partecipando alla gara senza impugnare tempestivamente la lex specialis. Il ricorso è stato pertanto respinto, con compensazione delle spese di lite.

Norme richiamate

• art. 27 Regolamento regionale Lazio n. 1/2022

  cause di decadenza e revoca

  Il mancato esercizio della concessione e il mancato pagamento del canone annuo costituiscono cause di decadenza; nel caso concreto tali ragioni, unitamente alla mancata integrazione della tassa di registrazione, erano sufficienti a fondare il provvedimento.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Il meccanismo di accertamento dell’illegittimità dell’atto ai fini risarcitori opera quando la domanda di annullamento diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e il danno deriva dall’atto illegittimo; non si applica quando il danno dedotto deriva da un comportamento precontrattuale antecedente.

• art. 1337 c.c.

  La norma impone alla pubblica amministrazione, anche nello svolgimento di attività autoritativa, doveri di lealtà e correttezza nelle trattative e nella formazione del rapporto; la responsabilità richiede tuttavia affidamento incolpevole, condotta scorretta imputabile, danno e nesso causale.

• art. 1375 c.c.

  Il principio di buona fede nell’esecuzione del rapporto integra, insieme ai doveri di correttezza, il parametro della condotta amministrativa rilevante ai fini della responsabilità precontrattuale.

• art. 5 d.lgs. 36/2023

  È richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di correttezza e buona fede, ma il giudice esclude nel caso concreto una violazione imputabile all’amministrazione.

• art. 1 D.L. 152/2021

  Contributi a fondo perduto e credito d'imposta per le imprese turistiche

  È richiamato in relazione al finanziamento che la società assumeva di avere perduto; la domanda risarcitoria è stata respinta per l’assenza dei presupposti della responsabilità precontrattuale.

• art. 35, terzultimo comma, l. 47/1985

  È richiamato dall’amministrazione con riguardo al rapporto tra definizione del condono e rilascio del certificato di agibilità, senza costituire la ratio decisiva della sentenza.

Massime di principio

• La domanda di annullamento è inammissibile per carenza di interesse quando il ricorrente non mira a eliminare gli effetti precettivi del provvedimento, ma soltanto a modificarne la motivazione in funzione di una domanda risarcitoria fondata su un diverso comportamento amministrativo antecedente.
• La decadenza da una concessione demaniale, quando sia fondata su cause tipizzate dalla disciplina applicabile, costituisce esercizio di un potere di autotutela vincolato e doveroso, riconducibile alla revoca sanzionatoria.
• Quando un provvedimento amministrativo è fondato su una pluralità di ragioni autonome, la legittimità di una sola ragione, idonea da sé a sostenerlo, consente di respingere il ricorso con assorbimento delle censure rivolte contro le altre motivazioni.
• La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione richiede la prova dell’affidamento incolpevole, della condotta oggettivamente contraria a correttezza e lealtà e soggettivamente imputabile all’amministrazione, del danno-evento, del danno-conseguenza e del nesso causale secondo il criterio del più probabile che non.
• Non sussiste affidamento incolpevole dell’operatore economico che partecipi a una procedura dopo essere stato informato dello stato edilizio incerto o abusivo del bene, della pendenza di un condono, della concessione nello stato di fatto esistente e dei limiti del sopralluogo, senza contestare tempestivamente la lex specialis; la partecipazione implica l’assunzione del rischio d’impresa relativo alle condizioni del bene.

Come è indicizzato