Sentenza n. 3905/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il diniego dell’Unione dei Comuni Terre di Leuca, fondato sul parere negativo della Soprintendenza, relativo alla realizzazione senza titolo di un’unità abitativa e di una centrale idrica a uso turistico-ricettivo in area sottoposta a vincolo paesaggistico. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che le opere fossero state realizzate nel 1979, prima dell’entrata in vigore della l.r. Puglia n. 56/1980, e aveva ravvisato un difetto di motivazione nel parere soprintendentizio. Il Ministero ha appellato sostenendo: l’erroneità della valutazione della prova sull’epoca di realizzazione dell’abuso, poiché la società aveva prodotto essenzialmente una propria dichiarazione sostitutiva e una relazione tecnica generica; la contraddittorietà tra tale dichiarazione e la relazione allegata alla domanda di condono, che riferiva la realizzazione dell’unità 6c successivamente agli interventi relativi agli edifici 6a e 6b; l’assenza di elementi oggettivi, comprese le aerofotografie richiamate ma non inizialmente depositate, idonei a dimostrare l’ultimazione delle opere prima del 1980; l’erroneità della statuizione sul difetto di motivazione del parere della Soprintendenza. La società ha eccepito, tra l’altro, la novità in appello delle contestazioni sull’epoca di realizzazione. Il Consiglio di Stato ha esaminato anche tale eccezione processuale.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha ritenuto anzitutto che il divieto di nova previsto dall’art. 104, comma 1, c.p.a. operi nei confronti dell’originario ricorrente, al quale è precluso ampliare in appello il thema decidendum, mentre non impedisce alle altre parti di dedurre questioni difensive nell’impugnazione. In ogni caso, la questione dell’epoca di realizzazione era stata introdotta dalla società tardivamente già in primo grado, con deposito della dichiarazione sostitutiva e successiva memoria, oltre i termini per i motivi di ricorso e aggiunti. Nel merito, il Collegio ha escluso che la società avesse fornito prova concreta, oggettiva e inconfutabile dell’ultimazione delle opere nel 1979. La dichiarazione sostitutiva proveniente dallo stesso legale rappresentante non era sufficiente da sola; la relazione tecnica richiamava genericamente l’inizio del complesso nel 1974 e il completamento negli anni successivi, senza indicare una data specifica, e risultava inoltre in contrasto con il riferimento alla successiva realizzazione dell’unità 6c. Le aerofotogrammetrie depositate in corso di causa non erano idonee a individuare con sufficiente chiarezza i manufatti controversi. È stato quindi ritenuto non dimostrato che le opere fossero anteriori all’imposizione del vincolo paesaggistico. Il Consiglio di Stato ha inoltre escluso il difetto di motivazione del parere della Soprintendenza, reputandolo sufficiente a ricostruire i presupposti e l’iter logico della valutazione: forma, dimensioni, ubicazione e incremento volumetrico dell’edificio risultavano incompatibili con le valenze paesistiche della zona costiera e con le disposizioni richiamate. Sono state poste a carico della società appellata le spese del doppio grado, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Disciplina l’autorizzazione paesaggistica, richiesta nel caso esaminato in relazione a opere abusive oggetto di domanda di condono.

• art. 5.01 NTA del PUTT/P

  Disposizione di pianificazione paesaggistica richiamata nel procedimento relativo all’autorizzazione postuma.

• art. 51, comma 1, lett. f), l.r. Puglia n. 56/1980

  vincolo di inedificabilità assoluta “entro la fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo”

  Il vincolo paesaggistico e di inedificabilità previsto dalla norma è stato considerato rilevante per valutare la condonabilità delle opere e la compatibilità paesaggistica.

• art. 33 l. n. 47/1985

  Il vincolo di inedificabilità assoluta è stato ricondotto tra i vincoli preclusivi al condono.

• d.lgs. n. 724/1994

  Disciplina la domanda di condono edilizio cui erano riferite le opere abusive.

• art. 2697 c.c.

  L’onere di provare la data di realizzazione dell’abuso edilizio grava sul soggetto che lo ha commesso o che invoca la condonabilità.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Il divieto di nova in appello riguarda l’originario ricorrente e impedisce l’ampliamento del thema decidendum mediante nuove domande o nuovi fatti costitutivi.

• artt. 29 e 43 c.p.a.

  I termini per proporre il ricorso e i motivi aggiunti rendevano tardiva l’introduzione, in primo grado, della questione relativa alla realizzazione delle opere prima del 1980.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il parere paesaggistico deve esporre, anche sinteticamente, gli elementi fattuali e valutativi che consentono di comprendere la ragione del diniego.

Massime di principio

• Nelle controversie sulla condonabilità di un abuso edilizio, l’onere di provare che l’opera sia stata ultimata entro la data rilevante grava sul soggetto che invoca il condono; la prova deve fondarsi su elementi concreti, oggettivi e idonei a raggiungere una ragionevole certezza, non essendo sufficiente una dichiarazione sostitutiva proveniente dallo stesso interessato se non corroborata da riscontri esterni.
• Una relazione tecnica di parte, priva di una data specifica di ultimazione e formulata in termini generici, non è di per sé idonea a provare l’epoca di realizzazione di un abuso edilizio, soprattutto quando il suo contenuto risulti contraddittorio con altra documentazione prodotta dal medesimo interessato.
• Il divieto di nova in appello ex art. 104, comma 1, c.p.a. opera nei confronti dell’originario ricorrente, al quale è precluso ampliare il thema decidendum mediante nuove domande, nuove cause petendi o nuovi fatti costitutivi; non impedisce invece alle altre parti di articolare in appello deduzioni difensive o contestazioni, anche se non sviluppate nel grado precedente.
• Il diniego di autorizzazione paesaggistica postuma è sufficientemente motivato quando, anche sinteticamente, individua le caratteristiche dell’opera, il contesto paesaggistico e le ragioni per cui forma, dimensioni, ubicazione e incremento volumetrico risultano incompatibili con i valori tutelati e con la disciplina vincolistica applicabile.
• Ai fini del condono, l’eventuale modifica successiva del regime vincolistico non rende irrilevante il vincolo preesistente: la condonabilità deve essere valutata in relazione alla disciplina vincolistica applicabile secondo i presupposti indicati dalla normativa sul condono.

Come è indicizzato