Sentenza n. 4773/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La struttura sanitaria ha proposto tre appelli contro la sentenza del TAR che aveva respinto le impugnazioni di tre note dell'ASL Salerno, con cui erano state applicate decurtazioni per complessivi euro 538.377,98 relativamente al 2013, euro 530.706,38 relativamente al 2014 ed euro 476.635,05 relativamente al 2015. Per l'annualità 2013 ha dedotto, tra l'altro, l'erroneità della motivazione del TAR, il difetto di istruttoria e motivazione della nota, l'illeggibilità dell'allegato contenente i conteggi, la contraddittorietà del richiamo contestuale al DCA n. 58/2010 e al DCA n. 93/2014, la violazione dell'affidamento derivante dalla precedente liquidazione integrale del saldo e la violazione dell'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento. Ha inoltre contestato, quale atto presupposto, il DCA n. 58/2010, sostenendone l'inattuabilità e l'illegittimità. Per le annualità 2014 e 2015 ha sostenuto che il DCA n. 17/2014 non fosse concretamente applicabile in assenza di criteri predeterminati, indirizzi operativi, adeguata operatività dei P.A.C.C. e del relativo sistema informatico. Ha contestato la legittimità dei criteri autonomamente utilizzati dall'ASL, il difetto di motivazione e istruttoria, la mancata trasmissione dei file con i calcoli, la violazione dell'affidamento e la mancata comunicazione di avvio del procedimento. Per il 2015 ha dedotto altresì l'asserita inoperatività dei P.A.C.C. almeno per il primo semestre e aveva chiesto, in subordine, una consulenza tecnica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i tre appelli perché proposti contro la medesima sentenza e li ha respinti, dichiarando in parte inammissibile l'appello n. 1903/2024. Quanto al 2013, ha ritenuto che l'illeggibilità materiale dell'allegato, dovuta alla trasmissione via fax, non integrasse un vizio originario del provvedimento, poiché la struttura avrebbe potuto richiedere la ritrasmissione o acquisire l'originale mediante accesso. Il richiamo congiunto al DCA n. 58/2010 e al DCA n. 93/2014 non era contraddittorio: il DCA n. 93/2014 aveva reso applicabili, in via transitoria per il 2013, le soglie fissate sulla base della disciplina precedente. La revoca del DCA n. 58/2010 non dimostrava di per sé la sua illegittimità; le censure rivolte contro tale atto presupposto sono state comunque dichiarate inammissibili perché il ricorso di primo grado non era stato notificato alla struttura commissariale emanante. È stata respinta anche la censura sull'affidamento, poiché la precedente liquidazione integrale del saldo non considerava il possibile abbattimento per superamento delle soglie di appropriatezza. La violazione dell'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento è stata esclusa, in quanto la struttura conosceva l'imminenza dei controlli obbligatori e poteva contribuire all'istruttoria. Quanto al 2014 e al 2015, il Collegio ha ritenuto che il DCA n. 17/2014 contenesse criteri sufficientemente determinati, tra cui il criterio cronologico per individuare i ricoveri eccedenti. Le allegazioni sulle difficoltà tecniche e organizzative sono state ritenute generiche e non idonee a dimostrare l'impossibilità di applicare il decreto. Il verbale del 16 giugno 2015 non era stato approvato dal Commissario ad acta e riguardava soprattutto la remunerazione delle prestazioni eccedenti, non l'individuazione delle prestazioni da abbattere. Il file Excel richiamato nella nota integrava la motivazione per relationem; la mancata trasmissione non determinava l'illegittimità, poiché la struttura avrebbe potuto acquisirlo mediante accesso e disponeva dei dati da essa stessa trasmessi e dei criteri normativi necessari per verificare i calcoli. L'operatività dei P.A.C.C. non costituiva condizione necessaria per l'applicazione degli abbattimenti; peraltro, risultava che altre strutture li avevano fatturati già nel 2014 e in misura significativa nel primo semestre 2015. Le spese del grado di appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 96, comma 1, c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi; il Consiglio di Stato ha riunito i tre appelli perché proposti contro la medesima sentenza.

• art. 105 c.p.a.

  Richiamato per la precedente riforma della statuizione declinatoria della giurisdizione e la riassunzione dei giudizi davanti al TAR.

• art. 7 l. 241/1990

  L'omissione della comunicazione di avvio non è stata ritenuta illegittima, tenuto conto della conoscenza dell'imminenza dei controlli obbligatori e della natura doverosa dell'attività di verifica.

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  La struttura avrebbe potuto utilizzare l'accesso per ottenere l'originale dell'allegato illeggibile o il file contenente i calcoli richiamato nella motivazione.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Richiamato nella sentenza del TAR, la cui motivazione è stata in parte integrata dal Consiglio di Stato, in relazione alla non incidenza della partecipazione procedimentale sull'esito di controlli doverosi fondati su criteri normativi.

• art. 15, comma 13, lett. c), d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla l. 7 agosto 2012, n. 135

  Richiamato quale base degli obiettivi di deospedalizzazione e contenimento della spesa sanitaria ospedaliera perseguiti dalla disciplina sulle soglie di appropriatezza.

• DCA n. 58 del 30 settembre 2010

  Ha fissato le soglie di appropriatezza richiamate, per il 2013, dalla disciplina successiva; la sua revoca non implica di per sé l'illegittimità delle regole applicate nel periodo precedente o transitorio.

• DCA n. 93 dell'11 agosto 2014

  Ha disposto in via transitoria l'applicazione alle prestazioni del 2013 delle modalità di controllo e delle soglie di appropriatezza già definite per annualità precedenti.

• DCA n. 17 del 20 marzo 2014

  Ha disciplinato per il 2014 e il 2015 le soglie di appropriatezza, i criteri di individuazione dei ricoveri eccedenti e le conseguenti riduzioni tariffarie; il decreto è stato ritenuto sufficientemente determinato e applicabile anche senza la piena operatività dei P.A.C.C.

Massime di principio

• Il richiamo, in un provvedimento applicativo, a una disciplina precedente revocata non determina contraddittorietà quando un atto successivo abbia espressamente mantenuto o reso ultra-attive, per una determinata annualità e in via transitoria, le soglie e le modalità di controllo già previste dalla disciplina revocata.
• La mera illeggibilità materiale di un allegato trasmesso in modo difettoso non integra, di per sé, un vizio originario di motivazione o istruttoria del provvedimento, quando il destinatario possa agevolmente ottenere la ritrasmissione, l'originale o la documentazione mediante gli strumenti di accesso previsti dall'ordinamento.
• Un atto amministrativo può motivare per relationem mediante il richiamo a un file contenente i conteggi, purché il destinatario disponga o possa acquisire tale documentazione e i criteri normativi e i dati di base consentano di ricostruire il percorso logico e quantitativo seguito dall'amministrazione.
• La disciplina che prevede soglie numeriche e un criterio cronologico per individuare le prestazioni eccedenti contiene criteri sufficientemente determinati per l'applicazione degli abbattimenti tariffari; non è necessaria una successiva disciplina integrativa quando le contestate direttive riguardano soltanto modalità ulteriori di remunerazione e non l'individuazione delle prestazioni da decurtare.
• La mancata piena operatività di percorsi assistenziali alternativi non impedisce l'applicazione delle decurtazioni per ricoveri oltre soglia quando la disciplina applicata non subordini espressamente gli abbattimenti all'attivazione completa dei percorsi alternativi e preveda autonomi criteri di contenimento dei ricoveri.
• La revoca successiva di un atto generale o programmatorio non dimostra automaticamente la sua originaria illegittimità; l'illegittimità dell'atto presupposto deve essere ritualmente dedotta nei confronti dell'amministrazione o dell'organo che lo ha emanato, secondo le regole sul contraddittorio processuale.

Come è indicizzato