Sentenza n. 6233/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato il d.m. 21 giugno 2024, adottato in attuazione dell’art. 20, comma 1, d.lgs. n. 199/2021, sostenendo che il decreto fosse illegittimo nella parte in cui disciplinava le aree idonee e non idonee per gli impianti da fonti rinnovabili. In appello ha contestato, anzitutto, la declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse pronunciata dal TAR su alcuni motivi, sostenendo di avere un interesse qualificato e attuale, quale operatore del settore, all’eliminazione di una disciplina regolamentare ritenuta lesiva della semplificazione delle procedure autorizzative. Ha dedotto inoltre che il decreto avrebbe illegittimamente attribuito alle Regioni la mera facoltà di salvaguardare le aree idonee individuate dall’art. 20, comma 8, d.lgs. n. 199/2021; che avrebbe consentito alle Regioni di individuare con legge anche le aree non idonee, pur in assenza di un’espressa previsione legislativa; che la nozione di area non idonea sarebbe stata interpretata in modo tale da consentire divieti assoluti di installazione; che i criteri ministeriali sarebbero stati generici o meramente ripetitivi della disciplina primaria; e che il decreto avrebbe introdotto un divieto generalizzato per gli impianti collocati in aree sottoposte a tutela culturale o paesaggistica. Ha altresì riproposto i motivi non esaminati dal TAR perché dichiarati inammissibili. Le parti hanno chiesto, per ragioni contrapposte, la declaratoria di cessazione della materia del contendere o di sopravvenuta carenza di interesse in relazione alla nuova disciplina introdotta dal d.l. n. 175/2025, convertito dalla l. n. 4/2026.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. Ha preliminarmente respinto le richieste di cessazione della materia del contendere e di sopravvenuta carenza di interesse, ritenendo generiche e non provate le allegazioni circa l’effettivo conseguimento o l’impossibilità sopravvenuta del bene della vita perseguito. Ha inoltre rilevato che l’art. 2, comma 1-bis, d.l. n. 175/2025, introdotto dalla legge di conversione, mantiene la disciplina previgente per le procedure in corso, sicché non era dimostrata l’irrilevanza della controversia. Nel merito, ha confermato la declaratoria di inammissibilità per difetto di interesse dei motivi relativi alla disciplina regolamentare, applicando il principio secondo cui un regolamento è immediatamente impugnabile solo quando la lesione derivi direttamente da esso e gli atti successivi abbiano carattere meramente applicativo. Nel caso concreto, la lesione prospettata dalla società era soltanto eventuale e doppiamente ipotetica: dipendeva sia dalla futura qualificazione regionale dell’area sia dall’eventuale diniego dell’autorizzazione per ragioni riconducibili ai vizi dedotti. La società avrebbe potuto contestare la disciplina insieme all’eventuale atto applicativo lesivo. Quanto alla censura sul potere regionale di individuare le aree non idonee, il Collegio l’ha dichiarata infondata richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 134/2024, secondo cui tale potere è riconosciuto alle Regioni e l’inidoneità non equivale a un divieto assoluto e aprioristico. La seconda censura del terzo motivo è stata dichiarata inammissibile per violazione dell’art. 101 c.p.a., poiché l’appellante non aveva formulato una critica specifica alle articolate motivazioni del TAR sull’interpretazione della disciplina. Le ulteriori censure riproposte con il quarto e quinto motivo sono state dichiarate inammissibili per effetto del mancato accoglimento dei motivi dai quali dipendeva la loro riproposizione. La sentenza di primo grado è stata quindi confermata nella parte impugnata. La società è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 6.000 oltre accessori, in favore dei Ministeri costituiti.

Norme richiamate

• art. 20, commi 1, 3, 4 e 8, d.lgs. n. 199/2021

  La disposizione costituisce la fonte della disciplina sulle aree idonee e attribuisce alle Regioni il potere di individuare con legge le aree idonee e non idonee secondo i principi fondamentali della materia.

• d.m. 21 giugno 2024

  Il decreto ministeriale definisce criteri e categorie relative alle superfici e aree idonee, non idonee, ordinarie e vietate per l’installazione di impianti da fonti rinnovabili.

• art. 100 c.p.c.

  Per proporre una domanda o per contraddire alla stessa essa è necessario avervi interesse

  La disposizione esprime il requisito dell’interesse ad agire, applicabile al processo amministrativo tramite l’art. 39 c.p.a.

• art. 39 c.p.a.

  Consente l’applicazione al processo amministrativo delle disposizioni del codice di procedura civile compatibili, tra cui il principio dell’interesse ad agire.

• art. 101 c.p.a.

  Impone all’appellante di formulare specifiche critiche contro la motivazione della sentenza impugnata; la mancata confutazione delle rationes decidendi determina l’inammissibilità del motivo.

• artt. 74 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Sono richiamati a sostegno dell’utilizzazione di precedenti giurisprudenziali conformi nella motivazione della sentenza.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Sono richiamati per il confronto con la disciplina dell’azione avverso il silenzio e per il principio secondo cui, di regola, tale azione non riguarda l’emanazione di atti normativi o amministrativi generali.

• art. 2, comma 1-bis, d.l. n. 175/2025, introdotto dalla l. n. 4/2026

  Le disposizioni di cui agli articoli 11-bis, comma 1, e 11-quater del decreto legislativo 25 novembre 2024 n. 190 [...] non si applicano alle procedure in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto, le quali continuano a svolgersi ai sensi della disciplina previgente

  La disciplina sopravvenuta non rende automaticamente improcedibile la controversia relativa al regime previgente quando la procedura interessata era già in corso.

• art. 10 d.lgs. n. 42/2004

  È richiamato dal decreto impugnato con riferimento ai beni culturali sottoposti a tutela.

• art. 136, comma 1, lett. a) e b), d.lgs. n. 42/2004

  È richiamato dal decreto impugnato con riferimento ai beni paesaggistici tutelati.

Massime di principio

• L’interesse a ricorrere richiede la prospettazione di una lesione concreta e attuale della sfera giuridica del ricorrente e l’utilità effettiva derivante dall’eventuale annullamento dell’atto; una lesione meramente eventuale non soddisfa tale condizione dell’azione.
• I regolamenti e gli atti amministrativi generali sono immediatamente impugnabili soltanto quando la lesione derivi direttamente dalla loro disciplina e gli atti successivi abbiano carattere meramente applicativo e vincolato; se la lesione dipende da future scelte amministrative o dall’adozione di un successivo provvedimento discrezionale, l’impugnazione immediata è inammissibile per difetto di interesse.
• Per un operatore economico titolare di un procedimento autorizzativo ancora in corso, l’interesse a impugnare direttamente la disciplina generale sulle aree idonee non può fondarsi sul duplice presupposto eventuale che una futura disciplina regionale modifichi la qualificazione dell’area e che tale modifica determini poi il diniego dell’autorizzazione; la disciplina potrà essere contestata insieme all’atto applicativo effettivamente lesivo.
• La qualificazione regionale di un’area come non idonea all’installazione di impianti da fonti rinnovabili non può tradursi in un divieto assoluto e aprioristico: la decisione definitiva deve essere assunta nell’ambito del singolo procedimento autorizzativo, sulla base di un’istruttoria adeguata e di una motivazione rafforzata, potendo emergere ragioni favorevoli alla realizzazione dello specifico progetto.
• In appello è inammissibile il motivo che si limiti a contestare la vincolatività dell’interpretazione accolta dal giudice di primo grado senza confrontarsi specificamente con le ragioni giuridiche poste a fondamento della decisione impugnata.
• La sopravvenienza normativa non determina automaticamente cessazione della materia del contendere o sopravvenuta carenza di interesse: la parte che invoca tali esiti deve allegare e provare che il bene della vita sia stato integralmente conseguito oppure che sia divenuto definitivamente impossibile il suo conseguimento.

Come è indicizzato