Sentenza n. 5183/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’appello contestava la sentenza di primo grado sotto tre profili. Con il primo motivo l’appellante censurava il rigetto delle eccezioni preliminari, sostenendo che la controversia appartenesse alla giurisdizione ordinaria e che la delibera della Stazione sperimentale fosse un atto meramente compilativo, privo di autonoma lesività. La Stazione sosteneva inoltre che i soggetti obbligati al contributo fossero direttamente individuati dalla legge e che gli elenchi non costituissero esercizio di potere amministrativo. Con il secondo motivo contestava la verificazione disposta dal TAR, deducendo la non pertinenza del quesito, il riferimento ai soli processi produttivi dell’impresa appellata e uno sconfinamento nella giurisdizione ordinaria. Con il terzo motivo denunciava l’erroneità e l’illogicità della verificazione, censurando, tra l’altro, la distinzione tra frutta a guscio essiccata e creme di frutta a guscio, le fonti utilizzate, la valutazione dell’attività dell’acqua, degli zuccheri, dei grassi, degli antiossidanti e delle fasi del processo produttivo. L’impresa aveva riproposto i motivi assorbiti in primo grado, riguardanti la riserva di legge in materia tributaria, lo sviamento, il difetto di istruttoria, la corrispondenza tra contributo e benefici, l’inadeguatezza del monte salari quale parametro contributivo, la violazione della partecipazione procedimentale e, in via subordinata, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 2, d.lgs. n. 540/1999 per violazione dell’art. 23 Cost.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR, sebbene con parziali diverse motivazioni. Ha escluso il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che il sistema normativo vigente preveda un procedimento pubblicistico nel quale gli atti generali determinano sia i criteri e la misura del contributo sia, previa individuazione da parte dell’organizzazione competente, le imprese tenute al versamento. L’individuazione delle produzioni soggette a contribuzione non costituisce esercizio di discrezionalità amministrativa quanto alla scelta della platea impositiva, ma attività generale, ricognitiva e tecnico-specialistica di applicazione della fattispecie normativa. Gli elenchi annuali sono quindi impugnabili direttamente quando includano produzioni ritenute estranee al settore di competenza, senza necessità di attendere l’atto impositivo individuale. La delibera della Stazione sperimentale è impugnabile congiuntamente al decreto ministeriale, essendo atto propedeutico previsto dalla disciplina normativa e richiamato dal provvedimento ministeriale. L’adempimento dei contributi nelle annualità precedenti non integra acquiescenza tacita rispetto alle imposizioni successive. Il secondo motivo è stato respinto perché la verificazione è uno strumento processuale cognitivo volto all’accertamento tecnico dei fatti, non esprime discrezionalità amministrativa e non vincola il giudice; tuttavia le sue conclusioni possono essere superate solo in presenza di manifesta erroneità, non ravvisata nel caso concreto. La relazione aveva risposto al quesito sulla base di dati oggettivi e scientificamente supportati, concludendo che la frutta a guscio non sottoposta a specifici trattamenti di conservazione e le creme ottenute da materie prime già stabili non rientrano nella categoria delle conserve vegetali. Anche il terzo motivo è stato respinto: le contestazioni tecniche erano in parte generiche, mentre la verificazione aveva esaminato le tecniche di estensione della shelf-life, l’attività dell’acqua, gli zuccheri, gli oli, i grassi e la stabilità ossidativa, senza contraddizioni manifeste. I motivi riproposti dall’appellata sono stati assorbiti, poiché la conferma dell’annullamento già disposto in primo grado le assicurava integralmente il bene della vita perseguito. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23, comma 4, r.d. n. 2523/1923

  Al rimanente delle spese necessarie per il mantenimento delle Stazioni sperimentali per l'industria debbono provvedere le imprese che esercitano le industrie per le quali la Stazione è preordinata od i commerci di importazione corrispondenti e gli Enti pubblici locali che vi sono tenuti. Il contributo dovuto dalle imprese viene ripartito annualmente fra esse dal Consiglio di amministrazione della Stazione in proporzione della loro capacità di produzione.

  La disposizione individua la fattispecie impositiva primaria, ponendo il contributo a carico delle imprese operanti nelle industrie cui è preordinata la Stazione o nei corrispondenti commerci di importazione.

• art. 2 d.lgs. n. 540/1999

  Ha trasformato le Stazioni sperimentali in enti pubblici economici.

• art. 8, comma 2, d.lgs. n. 540/1999

  i criteri di determinazione e la misura dei contributi di cui al comma 1, lettera b), sono deliberati dal Consiglio di amministrazione nel rispetto dei princìpi di equità e proporzionalità, previa individuazione delle imprese cui è preordinata l'attività svolta dalla Stazione Sperimentale

  Rimette all’organizzazione competente la definizione dei criteri e della misura dei contributi e la previa individuazione delle imprese interessate, nel rispetto dei principi di equità e proporzionalità.

• art. 10 d.lgs. n. 540/1999

  Sottopone all’approvazione ministeriale la determinazione dei contributi a carico delle imprese.

• art. 7, comma 20, d.l. n. 78/2010, convertito dalla l. n. 122/2010

  Fermi restando i risparmi attesi, per le stazioni sperimentali, il Banco nazionale di prova per le armi da fuoco portatili e per le munizioni commerciali e l'Istituto nazionale per le conserve alimentari (INCA), indicati nell'allegato 2, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono individuati tempi e concrete modalità di trasferimento dei compiti e delle attribuzioni, nonché del personale e delle risorse strumentali e finanziarie.

  Ha disciplinato il trasferimento dei compiti e delle attribuzioni delle Stazioni sperimentali a seguito della loro soppressione.

• art. 4, comma 4, d.m. 1 aprile 2021

  I criteri di determinazione e la misura dei contributi di cui al comma 1 del presente articolo, definiti e proposti dagli organi di direzione dalle organizzazioni costituite ai sensi dell'art. 1, comma 2, sono deliberati annualmente con decreto dal Ministero per lo sviluppo economico, sentita l'Unioncamere, nel rispetto dei principi di equità e proporzionalità, efficienza e sostenibilità, previa individuazione delle imprese tenute al versamento da parte delle organizzazioni di cui all'art. 1 comma 2

  Prevede un atto generale annuale ministeriale, preceduto dalla proposta dell’organizzazione competente, per la determinazione dei criteri e della misura del contributo e per l’individuazione generale delle imprese obbligate.

• art. 7, comma 5, d.lgs. n. 546/1992

  È richiamato per affermare la possibilità di impugnare l’atto amministrativo generale che individua le produzioni soggette a contribuzione, senza attendere l’atto impositivo concreto e individuale.

• art. 112 c.p.c.

  Il Collegio richiama il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato per precisare che sono stati esaminati tutti gli aspetti rilevanti e che le doglianze non espressamente trattate erano comunque inidonee a mutare la decisione.

Massime di principio

• Quando la legge stabilisce l’obbligo contributivo per le imprese operanti nel settore di competenza di un ente e demanda a un atto amministrativo generale l’individuazione delle produzioni interessate, tale atto svolge una funzione ricognitiva e tecnico-specialistica della fattispecie impositiva, senza poter ampliare discrezionalmente la platea degli obbligati oltre i limiti fissati dalla legge.
• Gli atti generali che individuano le categorie di prodotti soggette a un contributo obbligatorio sono direttamente impugnabili quando la valutazione tecnica di inclusione della produzione sia contestata come erronea; non è necessario attendere l’adozione dell’atto impositivo individuale.
• Quando la disciplina normativa configura un procedimento unitario nel quale un’organizzazione competente individua le imprese obbligate e il Ministero approva con decreto i criteri, la misura e gli elenchi, la controversia sulla legittimità di tali atti appartiene alla giurisdizione amministrativa, in quanto attiene all’esercizio di poteri pubblicistici e tecnico-amministrativi.
• La delibera dell’organizzazione competente che individua le categorie di prodotti soggette a contribuzione è impugnabile congiuntamente al decreto ministeriale conclusivo quando costituisce atto propedeutico previsto dalla legge e il decreto la richiama o ne approva il contenuto.
• La verificazione è uno strumento processuale cognitivo destinato all’accertamento tecnico dei fatti: non esprime discrezionalità amministrativa e non vincola il giudice, ma le sue conclusioni, se fondate su un percorso scientifico coerente, possono essere disattese solo in presenza di manifesta erroneità.
• Il pagamento del contributo in annualità precedenti non costituisce, di per sé, acquiescenza tacita e non preclude l’impugnazione degli atti relativi ad annualità successive, qualora il contribuente contesti la legittimità della nuova imposizione.

Come è indicizzato