Corte di giustizia, Sentenza C-280/18

Partecipazione del pubblico e decorrenza del termine di ricorso nella VIA

La Corte di giustizia, con sentenza del 7 novembre 2019 nella causa C-280/18, si pronuncia su un rinvio pregiudiziale del Symvoulio tis Epikrateias (Consiglio di Stato, Grecia) in materia di valutazione dell’impatto ambientale di un progetto turistico sull’isola di Io. La controversia riguarda sia le modalità di partecipazione del pubblico alla procedura autorizzatoria sia il dies a quo del termine per proporre ricorso contro la decisione finale.

Fatti e procedimento principale

Il procedimento principale concerne la legittimità di una DAPA, cioè della decisione di approvazione delle prescrizioni ambientali, adottata per un complesso turistico comprendente albergo, stabilimento termale, alloggi, dissalatore, installazioni portuali, spiagge artificiali, ponte e infrastrutture connesse. Il progetto, ubicato sull’isola di Io, è stato sottoposto a VIA.

La consultazione pubblica è stata avviata mediante avviso pubblicato nel giornale locale di Siro e mediante affissione presso gli uffici della regione Egeo meridionale, situati anch’essi a Siro, distante da Io. Il fascicolo della VIA era disponibile a Siro. La DAPA è stata adottata l’8 agosto 2014 e pubblicata l’11 agosto 2014 sul portale Diavgeia e l’8 settembre 2014 sul sito del Ministero dell’Ambiente.

I ricorrenti nel procedimento principale, tre persone fisiche residenti in Belgio, Italia e Francia e proprietarie di immobili a Io, nonché tre associazioni, hanno impugnato la DAPA solo il 19 febbraio 2016, sostenendo di averne avuto effettiva conoscenza soltanto il 22 dicembre 2015, quando hanno constatato l’avvio dei lavori. La società beneficiaria del progetto ha eccepito la tardività del ricorso.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare gli articoli 6, 9 e 11 della direttiva 2011/92/UE.

• L’articolo 6 disciplina l’informazione e la partecipazione del pubblico in fase precoce.
• L’articolo 9 riguarda l’informazione del pubblico sulla decisione finale.
• L’articolo 11 garantisce ai membri del pubblico interessato l’accesso a una procedura di ricorso per contestare la legittimità sostanziale o procedurale delle decisioni, atti od omissioni soggetti alle disposizioni sulla partecipazione del pubblico.

Sono inoltre richiamati i considerando 7 e 16 della direttiva, le definizioni di "pubblico" e "pubblico interessato" contenute nell’articolo 1, paragrafo 2, e l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali. È menzionata anche la direttiva 2003/4/CE sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale.

Prima questione: luogo e modalità della partecipazione del pubblico

Il giudice del rinvio domanda se l’articolo 6 consenta di organizzare la partecipazione del pubblico a livello della sede dell’autorità regionale competente, anziché nel comune interessato dal progetto.

La Corte ricorda che l’articolo 6, paragrafo 5, lascia agli Stati membri la determinazione delle modalità dettagliate di informazione e consultazione del pubblico. In mancanza di regole armonizzate sul piano procedurale, opera l’autonomia procedurale nazionale, ma nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività.

La Corte osserva che, nel caso di specie, non emerge una violazione del principio di equivalenza. Il problema riguarda invece l’effettività: le autorità devono assicurare che le modalità di informazione siano idonee a raggiungere concretamente il pubblico interessato e a consentirgli una partecipazione effettiva in fase precoce.

In concreto, la Corte rileva che un’affissione presso uffici regionali situati su un’isola diversa e la pubblicazione su un giornale locale di quest’ultima potrebbero non essere modalità adeguate se la maggior parte degli interessati risiede o possiede immobili nell’isola dove il progetto è ubicato. Analogamente, la messa a disposizione del fascicolo deve avvenire in condizioni agevoli per il pubblico interessato, tenendo conto dell’onere derivante dal collegamento tra le isole e delle possibilità, per l’amministrazione, di rendere il fascicolo accessibile in un luogo più vicino al progetto senza oneri sproporzionati.

Ne deriva che l’articolo 6 osta a una disciplina o a modalità concrete che, pur formalmente ammesse dal diritto nazionale, non garantiscano in pratica il rispetto effettivo dei diritti del pubblico interessato; tale verifica spetta al giudice nazionale.

Seconda questione: termine di ricorso e pubblicazione online

Il giudice del rinvio chiede se gli articoli 9 e 11 ostino a una normativa che fa decorrere un termine di 60 giorni per il ricorso dalla pubblicazione dell’autorizzazione su un sito internet specifico.

La Corte precisa anzitutto che l’articolo 11 riguarda i ricorsi dei membri del pubblico interessato contro decisioni, atti od omissioni soggetti alle norme sulla partecipazione del pubblico della direttiva. Inoltre, l’articolo 11, paragrafo 2, lascia agli Stati membri la scelta della fase in cui tali decisioni o atti possono essere contestati.

Poiché la direttiva non disciplina il dies a quo e il computo dei termini di ricorso, tali aspetti rientrano nell’autonomia procedurale nazionale, sempre nel rispetto di equivalenza ed effettività. La mera previsione di un termine ragionevole non è di per sé contraria al diritto dell’Unione. Tuttavia, un termine non può essere opposto in modo tale da privare concretamente il soggetto della possibilità di far valere i propri diritti.

Nel caso di specie, la Corte valorizza il collegamento tra la sufficiente informazione ex articolo 6, paragrafo 2, e la possibilità di impugnazione ex articolo 11. Se il pubblico interessato non è stato adeguatamente informato della procedura e non ha avuto una possibilità reale di parteciparvi, non può ragionevolmente pretendersi che sia messo in grado di conoscere tempestivamente la pubblicazione della decisione finale. In tale situazione, la sola pubblicazione online della decisione non è sufficiente a far decorrere validamente il termine di ricorso nei confronti di quei soggetti.

La Corte conclude quindi che gli articoli 9 e 11 ostano a una normativa come quella controversa quando il termine di ricorso decorra dall’annuncio dell’autorizzazione su Internet, ma il pubblico interessato non abbia avuto previamente la possibilità adeguata di essere informato della procedura di autorizzazione e di parteciparvi ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2.

Decisione della Corte

La Corte risponde che:

• l’articolo 6 della direttiva 2011/92/UE osta a che la partecipazione del pubblico sia condotta a livello della sede dell’autorità regionale anziché del comune interessato, se le modalità concrete non garantiscono l’effettivo esercizio dei diritti del pubblico interessato;
• gli articoli 9 e 11 della medesima direttiva ostano a una norma che faccia decorrere il termine per il ricorso dalla pubblicazione online dell’autorizzazione, quando il pubblico interessato non sia stato previamente messo in condizione di conoscere adeguatamente la procedura e di parteciparvi.

Principi affermati

La sentenza ribadisce due principi di rilievo pratico:

• la direttiva VIA lascia agli Stati membri un margine di organizzazione delle modalità di informazione e consultazione del pubblico, ma tale margine è limitato dall’obbligo di garantire una partecipazione effettiva e accessibile;
• il termine di impugnazione di una decisione VIA non può decorrere da una forma di pubblicazione che, nel contesto concreto, non consenta al pubblico interessato di avere una conoscenza effettiva e tempestiva della procedura e della decisione.

Per gli operatori, la pronuncia evidenzia che la legittimità formale delle modalità di pubblicazione o consultazione non è sufficiente: ciò che conta è la concreta idoneità di tali modalità a informare i soggetti interessati e a preservare il loro diritto di accesso alla giustizia.