Sentenza n. 5916/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'associazione aveva impugnato l'ordinanza ministeriale del 28 aprile 2023, le circolari ministeriali dell'8 settembre 2023 e del 15 dicembre 2023 e l'ordinanza ministeriale del 27 dicembre 2023, sostenendo che l'obbligo di usare la mascherina nei reparti destinati a pazienti fragili, anziani o immunodepressi e il prelievo corporeo di liquidi per sottoporsi al test diagnostico COVID-19 costituissero trattamenti sanitari obbligatori privi di adeguata base legislativa. Erano stati dedotti, tra l'altro, la violazione degli artt. 23 e 32 Cost., l'esercizio arbitrario di poteri extra ordinem, l'insussistenza dei presupposti di contingibilità e urgenza previsti dall'art. 32 della legge n. 833 del 1978, il difetto di istruttoria e di motivazione e la violazione del principio di precauzione. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo lo statuto dell'associazione generico e privo di uno specifico riferimento alla tutela della salute e rilevando l'assenza di un interesse concreto, attuale e differenziato riferibile all'associazione o ai suoi membri. In appello, l'associazione ha sostenuto che l'art. 2 dello statuto ricomprendesse la tutela del diritto alla salute tra le finalità perseguite e che la specificità dei fini potesse desumersi dal richiamo ai diritti costituzionali elencati tra gli artt. 13 e 47 Cost. Il Ministero ha eccepito anche la mancata riproposizione delle censure di merito e la sopravvenuta cessazione degli effetti degli atti, oltre a contestare la legittimazione e l'interesse a ricorrere.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR, ritenendo assorbente il difetto di legittimazione attiva dell'associazione. L'interesse diffuso può diventare interesse collettivo azionabile soltanto quando sia adeguatamente incarnato in un ente esponenziale strutturato, stabile e rappresentativo, titolare di una posizione propria e differenziata. La verifica deve essere rigorosa e deve considerare, anzitutto, la correlazione tra gli scopi statutari e le domande e censure proposte. Nel caso concreto, lo statuto perseguiva in termini estremamente ampi e generici la tutela di tutti i diritti fondamentali previsti dalla Costituzione e consentiva all'associazione di agire contro qualunque possibile lesione di tali diritti, senza uno specifico riferimento alla salute o alla libertà personale degli associati e senza un collegamento concreto con una lesione della base associativa. Un simile scopo non integra la necessaria soggettivizzazione dell'interesse collettivo e determinerebbe, se riconosciuto, un generalizzato potere di controllo sull'azione amministrativa. È stato inoltre ribadito che il mero interesse al rispetto della Costituzione o al corretto esercizio del potere amministrativo non è sufficiente, essendo necessario un interesse concreto, attuale, specifico e individualizzato dell'ente esponenziale alla rimozione degli effetti pregiudizievoli dell'atto. Le spese sono state poste a carico dell'appellante e liquidate in euro 3.500, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• artt. 23 e 32 Cost.

  Richiamati dall'associazione per sostenere che le misure contestate, qualificate come trattamenti sanitari obbligatori, necessitassero di una specifica riserva di legge; il Consiglio di Stato non ha esaminato nel merito tali censure, avendo ritenuto insussistente la legittimazione dell'associazione.

• art. 32 l. 833/1978

  Richiamato dall'associazione con riguardo ai presupposti di contingibilità e urgenza del potere ministeriale; la questione non è stata esaminata nel merito.

• artt. 13-47 Cost.

  Il richiamo statutario all'intero catalogo dei diritti costituzionali compresi tra tali articoli è stato ritenuto eccessivamente ampio e generico, non sufficiente a dimostrare la specifica rappresentatività dell'associazione rispetto alla tutela della salute o della libertà personale.

• art. 2, commi 1-3, dello statuto dell'associazione

  di attivare i mezzi di tutela apprestati dall’ordinamento giuridico per la difesa della personalità dello Stato e dei diritti soggettivi, individuali e collettivi, indicati dall’art. 13 all’art. 47 della Costituzione

  La previsione statutaria, per la sua ampiezza e genericità, non individua uno specifico interesse collettivo né un collegamento concreto con la base associativa.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Richiamato per disporre l'oscuramento delle generalità e dei dati identificativi dell'appellante.

• art. 9, par. 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, insieme all'art. 52 d.lgs. 196/2003, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata mediante oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• Un ente esponenziale può agire in giudizio per la tutela di un interesse diffuso solo quando tale interesse sia divenuto una posizione propria dell'ente, adeguatamente soggettivizzata e differenziata rispetto al generico interesse di ogni cittadino alla legittimità dell'azione amministrativa.
• La legittimazione dell'associazione rappresentativa di interessi diffusi richiede una rigorosa verifica della rappresentatività, della stabilità e dell'effettiva correlazione tra gli scopi statutari, la categoria rappresentata e le domande o censure proposte.
• Una clausola statutaria diretta genericamente alla tutela di tutti i diritti fondamentali o alla vigilanza sulla legittimità dell'azione pubblica non è sufficiente a fondare la legittimazione processuale rispetto a qualunque atto amministrativo potenzialmente lesivo.
• Il mero interesse degli associati, in quanto cittadini, al rispetto della Costituzione e al corretto esercizio del potere amministrativo non integra un interesse collettivo azionabile; occorre una lesione concreta, attuale, specifica e individualizzata dell'interesse riferibile all'ente e alla sua base associativa.
• Il riconoscimento della legittimazione a un'associazione non può fondarsi su una fictio di rappresentatività e non può trasformarsi nell'attribuzione di un generalizzato potere di controllo sull'attività della pubblica amministrazione.

Come è indicizzato