Sentenza n. 1740/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato la nuova regolazione tariffaria dell'ART deducendo, in sintesi: violazione e falsa applicazione degli artt. 37 e 43 del d.l. n. 201/2011, nonché delle norme sui tempi di aggiornamento dei PEF; eccesso di potere per difetto o erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, irragionevolezza, ingiustizia manifesta e carenza o uso illegittimo del potere; violazione dei principi di stabilità del quadro regolatorio, tutela dell'affidamento, conservazione dell'equilibrio economico-finanziario e neutralità economica. La ricorrente ha contestato, in particolare, l'estensione dei poteri dell'ART alla verifica dell'equilibrio economico-finanziario e alla disciplina dei rischi; il regime transitorio e la decorrenza delle nuove misure; l'introduzione della matrice dei rischi e l'imputazione del rischio traffico alla concessionaria per quindici anni; il limite al riconoscimento dei costi di recupero crediti per il sistema di pedaggio free flow; la nuova disciplina delle poste figurative; la metodologia di determinazione del WACC, inclusa la scelta dei comparables e dell'ERP; i criteri di ammortamento degli asset non ancora entrati in esercizio e il tetto al valore di subentro; nonché i poteri di verifica e accertamento attribuiti all'ART. La società ha inoltre prodotto una memoria economica predisposta da una società di consulenza, prospettando riduzioni dei ricavi attesi. Il TAR ha ritenuto che tale documento non potesse integrare i motivi del ricorso né costituire prova, potendo essere utilizzato soltanto quale supporto tecnico nei limiti delle censure tempestivamente dedotte.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e compensato le spese. In via preliminare ha dichiarato che la memoria economica di parte non poteva introdurre nuove censure né sostituire la prova dei fatti, rilevando che essa si basava su stime e parametri unilateralmente selezionati e prospettava soprattutto una riduzione dei ricavi, senza dimostrare l'insostenibilità complessiva della gestione. Nel merito, il Collegio ha riconosciuto la competenza dell'ART, già attribuita dall'art. 37, comma 2, lett. g), e dall'art. 43 del d.l. n. 201/2011, a intervenire sui sistemi tariffari, sui PEF e sui criteri di verifica dell'equilibrio economico-finanziario delle concessioni autostradali vigenti. Tale potere non è limitato alla fissazione astratta dei pedaggi, ma comprende la definizione dei parametri economici necessari a garantire efficienza, sostenibilità per gli utenti, omogeneità regolatoria e corretta allocazione del rischio. La regolazione è stata ritenuta espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento, difetto di istruttoria o motivazione, senza possibilità per il giudice di sostituire la propria valutazione a quella plausibile dell'Autorità. Il TAR ha ritenuto sufficiente l'istruttoria, considerando il procedimento biennale, la VIR, le consultazioni con gli stakeholder, l'AIR, la relazione istruttoria e la motivazione per relationem. La motivazione degli atti regolatori può svilupparsi nell'intero procedimento e negli atti richiamati, senza necessità che ogni passaggio sia riprodotto nella delibera finale. È stata ritenuta legittima la revisione periodica della regolazione: un rapporto concessorio di durata non genera un affidamento all'immutabilità dei parametri economici o alla conservazione delle pregresse prospettive di rendimento. L'incidenza sulla parte non esaurita del rapporto costituisce, al più, retroattività impropria, ammissibile se ragionevole e non lesiva irrazionalmente dell'affidamento. La nuova regolazione è stata ritenuta coerente con la natura delle concessioni autostradali quali servizi di interesse economico generale e con la necessità di tutelare anche gli utenti. L'equilibrio economico-finanziario tutelato non equivale a un reddito garantito, ma alla gestione efficiente con equa remunerazione del capitale effettivamente investito secondo i parametri regolatori vigenti. Quanto alla matrice dei rischi e al rischio traffico, il TAR ha ritenuto legittimo che l'ART definisca una griglia minima di rischi e impedisca la sterilizzazione del rischio di domanda, purché restino garantite sostenibilità della gestione ed equa remunerazione degli investimenti. La ricorrente non aveva fornito dati storici idonei a dimostrare che l'orizzonte quindicennale o il limite del 15% fossero irragionevoli. Il regime transitorio è stato interpretato nel senso che la concessionaria, disponendo di un PEF approvato e valido sino al 2028, non ricadeva nella disciplina prevista per i concessionari privi di PEF approvato e non subiva il contestato blocco tariffario; la necessità di recepire le nuove misure entro il 2026 non faceva venir meno l'efficacia del PEF vigente. La limitazione dei costi di recupero crediti per il sistema free flow è stata ritenuta non dimostrata come irragionevole, anche perché l'ART aveva considerato la peculiarità del sistema e previsto il riconoscimento dei costi entro un tetto del 5% dei ricavi. La nuova disciplina delle poste figurative è stata ritenuta legittima perché tali poste possono comprendere crediti regolatori di diversa natura e rischio e non sono necessariamente assimilabili a investimenti di capitale già realizzati. Anche le contestazioni sul WACC, sui comparables e sull'ERP sono state respinte: l'ART aveva fornito una motivazione economicamente plausibile, il contraddittorio era stato assicurato e la scelta non risultava manifestamente irrazionale. È stata ritenuta legittima anche la disciplina degli asset non ancora entrati in esercizio, poiché il riconoscimento tariffario presuppone un beneficio per l'utente e la differenziazione dei tassi riflette la diversa natura e rischiosità degli interventi. Infine, i poteri di verifica dell'ART non sono stati qualificati come poteri di gestione dei singoli rapporti, ma come poteri di controllo sull'attuazione della regolazione.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. a), b), c) e g), d.l. 201/2011, convertito in l. 214/2011

  "a) garantire... condizioni di accesso eque e non discriminatorie..."; "b) ... definire ... i criteri per la fissazione ... delle tariffe, dei canoni, dei pedaggi, tenendo conto dell'esigenza di assicurare l'equilibrio economico delle imprese regolate..."; "c) verificare la corretta applicazione..."; "g) ... stabilire ... sistemi tariffari dei pedaggi basati sul metodo del price cap..."

  Attribuisce all'ART competenze ampie sui sistemi tariffari autostradali, sui criteri economici dei pedaggi e sulla verifica dell'equilibrio delle gestioni, comprese le concessioni in essere.

• art. 43, commi 1 e 2, d.l. 201/2011, convertito in l. 214/2011

  "previo adeguamento del testo convenzionale alle eventuali prescrizioni formulate dell'Autorità"

  Consente all'ART di formulare prescrizioni sui profili tariffari e regolatori degli aggiornamenti delle convenzioni e dei PEF, con adeguamento del testo convenzionale.

• art. 12 l. 229/2003

  È richiamato quale fondamento dell'obbligo delle autorità amministrative indipendenti con funzioni regolatorie di dotarsi di strumenti di analisi e valutazione di impatto della regolazione.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  Il TAR evidenzia che, pur trattandosi di atti generali normalmente esonerati dall'obbligo di motivazione, gli atti di regolazione sono soggetti a motivazione in ragione delle esigenze di legittimazione del potere normativo esercitato.

• art. 14 l. 193/2024

  Disciplina, in assenza di PEF approvato, gli aggiornamenti tariffari interinali limitandoli all'inflazione programmata, salvo conguaglio; il TAR ha escluso che tale meccanismo si applicasse alla concessionaria titolare di un PEF approvato.

• art. 16 l. 193/2024

  Ha rafforzato il ruolo dell'ART e rimodulato i tempi di aggiornamento e approvazione dei PEF, senza circoscrivere le competenze dell'Autorità sulle concessioni in essere.

• art. 13 d.l. 162/2019, convertito in l. 8/2020

  La disciplina del blocco degli aggiornamenti dei PEF e degli aumenti tariffari è stata richiamata come disposizione successivamente caducata dalla Corte costituzionale; non impedisce la nuova regolazione ART.

• art. 192 d.lgs. 36/2023

  Prevede il rimedio contrattuale del riequilibrio o del recesso per eventi straordinari e imprevedibili, distinto dai poteri generali di regolazione dell'ART e non sostitutivo di questi.

• art. 189 d.lgs. 36/2023

  Recepisce il limite alle modifiche delle concessioni che alterino l'equilibrio economico a favore del concessionario in modo non previsto dalla concessione iniziale, confermando la centralità del rischio operativo.

• art. 10 l. 193/2024

  Prevede per le nuove concessioni autostradali una durata massima di quindici anni, parametro utilizzato dall'ART per la disciplina della permanenza del rischio traffico.

• art. 134 c.p.a.

  È richiamato per distinguere la giurisdizione di legittimità, nella quale il giudice non può sostituire la propria valutazione tecnica a quella amministrativa plausibile, dalla limitata giurisdizione estesa al merito.

• art. 43, paragrafo 4, direttiva 2014/23/UE

  "costituisce una modifica contrattuale rilevante ... ogni modifica che cambia l'equilibrio economico a favore del concessionario in modo non previsto dalla concessione iniziale"

  È richiamato per sottolineare che il rischio operativo deve permanere a carico del concessionario e non può essere sterilizzato mediante modifiche contrattuali successive.

Massime di principio

• L'Autorità di regolazione dei trasporti, in forza degli artt. 37, comma 2, lett. g), e 43 del d.l. n. 201/2011, può dettare e aggiornare i sistemi tariffari dei pedaggi autostradali e stabilire criteri incidenti sui PEF e sull'equilibrio economico-finanziario delle concessioni già in essere, purché operi nei limiti della ragionevolezza, della sostenibilità della gestione e dell'equa remunerazione del capitale effettivamente investito.
• Le valutazioni tecniche dell'Autorità di regolazione sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto se manifestamente illogiche, irragionevoli, arbitrarie, basate su travisamento dei fatti o affette da difetto di istruttoria o motivazione; non è consentito sostituire una valutazione giudiziale opinabile a una valutazione amministrativa plausibile.
• Negli atti generali di regolazione, la motivazione può risultare dall'intero procedimento regolatorio e dagli atti richiamati, inclusi AIR, VIR, relazioni istruttorie e documenti di consultazione pubblicamente disponibili. Il difetto di motivazione o istruttoria sussiste solo quando, considerando il procedimento nel suo complesso, manchi la giustificazione delle scelte, essa sia palesemente irrazionale o non vi sia coerenza tra ragioni espresse e contenuto dell'atto.
• La revisione periodica della disciplina economica di una concessione di lunga durata non costituisce, di per sé, violazione del legittimo affidamento o retroattività illegittima. La parte non eseguita del rapporto non è esaurita e può essere disciplinata pro futuro, anche in senso peggiorativo, purché la modifica sia ragionevole e non trasformi l'intervento pubblico in una lesione irrazionale dell'affidamento.
• L'equilibrio economico-finanziario di una concessione autostradale non garantisce l'immutabilità delle pregresse prospettive di ricavo né un reddito predeterminato; tutela invece una gestione efficiente e sostenibile, con equa remunerazione del capitale effettivamente investito secondo i parametri regolatori vigenti. La mera riduzione dei ricavi attesi non dimostra l'illegittimità della regolazione senza prova dell'insostenibilità complessiva della gestione.
• Il rischio operativo, incluso il rischio traffico o di domanda, è elemento essenziale della concessione e può essere disciplinato dall'autorità regolatoria mediante una matrice minima dei rischi e limiti alla revisione periodica, purché l'allocazione sia ragionevole e non renda insostenibile la gestione né elimini l'equa remunerazione degli investimenti.

Come è indicizzato