Sentenza n. 6642/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’impresa concorrente ha appellato la sentenza del TAR contestando, tra l’altro: l’attribuzione al raggruppamento aggiudicatario del punteggio premiale previsto dal criterio ID16 per il possesso del marchio “Made Green in Italy”, nonostante il marchio fosse stato ottenuto solo dopo la scadenza delle offerte; la violazione della clausola sociale per il mancato assorbimento di due autisti già impiegati dal gestore uscente nel servizio di logistica esterna; l’inattendibilità e l’insostenibilità economica dell’offerta, con particolare riferimento ai tempi di percorrenza tra HUB, stabilimenti e presidi ospedalieri e all’imputazione dei relativi costi; l’erronea attribuzione del punteggio relativo al criterio ID19 sull’organizzazione logistica; la mancata penalizzazione dell’offerta per inosservanza delle modalità redazionali della relazione tecnica; l’omessa o tardiva produzione della campionatura, ritenuta causa di esclusione ai sensi del disciplinare. L’aggiudicataria ha proposto ricorso incidentale, contestando la clausola del disciplinare relativa al criterio ID16 nella parte in cui avrebbe richiesto necessariamente il possesso formale del marchio “Made Green in Italy” per ottenere il punteggio premiale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale e ha confermato il rigetto delle censure contro l’aggiudicazione. Ha tuttavia accolto in parte il ricorso incidentale, annullando parzialmente l’art. 17.1 del disciplinare nella parte in cui subordinava l’attribuzione del punteggio ID16 al possesso del marchio “Made Green in Italy”, senza considerare sufficiente la certificazione di conformità rilasciata dal verificatore indipendente accreditato ai sensi dell’art. 6 del d.m. n. 56/2018. Secondo il Collegio, il disciplinare formulava in modo chiaro il requisito come possesso del marchio, sicché la Commissione non avrebbe potuto legittimamente interpretarlo in senso sostanzialistico per ammettere il punteggio sulla base di certificazioni emesse prima del rilascio della licenza. Tuttavia, la clausola stessa era illegittima perché eccessivamente restrittiva rispetto alla finalità sostanziale del criterio, consistente nell’attestazione del rispetto delle regole di categoria sull’impronta ambientale dei prodotti e nell’effettività della politica ambientale applicata al servizio. L’accoglimento incidentale ha privato di base legittimante la censura principale volta alla decurtazione del punteggio dell’aggiudicataria e quella relativa alla pretesa falsità o fuorvianza della dichiarazione. È stata respinta la censura sulla clausola sociale: l’obbligo di assorbimento opera in rapporto al fabbisogno di personale dell’aggiudicatario e deve essere armonizzato con l’organizzazione dell’impresa subentrante; non si estende automaticamente al personale relativo a una componente del servizio affidata in subappalto. La mancata riassunzione di due autisti su ventinove dipendenti del gestore uscente è stata ritenuta coerente con l’esternalizzazione della logistica esterna e non elusiva dell’obbligo. Sono state respinte anche le censure sull’anomalia e sull’insostenibilità dell’offerta: i giustificativi non erano postumi, poiché la voce “Trasporti” era già presente nell’offerta economica e poteva ricomprendere i costi della logistica esterna; i costi della manodopera riferiti al subappalto potevano essere verificati nella fase di autorizzazione al subappalto; il costo dei trasporti risultava comunque congruo rispetto ai costi dedotti dall’appellante. Quanto al criterio ID19, il Collegio ha ritenuto che la distanza degli stabilimenti e i tempi di percorrenza fossero soltanto alcuni degli elementi valutabili e che rilevasse l’efficienza della complessiva organizzazione logistica. La richiesta di azzeramento del punteggio avrebbe integrato un’inammissibile sostituzione del giudizio tecnico della Commissione, che aveva peraltro attribuito un punteggio inferiore al massimo. È stata respinta la censura sulle modalità redazionali della relazione tecnica, perché estranea ai criteri di valutazione dedotti. È stata infine respinta la censura sulla campionatura: il campione ha funzione dimostrativa dell’offerta tecnica e non ne costituisce parte integrante, sicché la sua produzione non determina automaticamente l’esclusione nei termini prospettati. Le ulteriori censure del ricorso incidentale sono state dichiarate improcedibili. Spese compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 120, comma 5, c.p.a.

  il giudizio nelle materie indicate dal comma 1 viene “comunque definito con sentenza in forma semplificata”

  La controversia in materia di gara è definita con sentenza in forma semplificata.

• art. 6 d.m. 21 marzo 2018, n. 56

  la verifica indipendente è “essenziale per assicurare l’affidabilità dello schema «Made Green in Italy»”

  La certificazione del verificatore indipendente attesta la conformità ambientale dei prodotti e costituisce elemento sostanziale rilevante ai fini del criterio premiale.

• Allegato 1 d.m. 9 dicembre 2020

  siano allegate “le licenze delle certificazioni di cui si è in possesso”

  La previsione consente il ricorso a mezzi di prova alternativi per dimostrare il rispetto dei CAM quando il concorrente non possa produrre la certificazione richiesta, a maggior ragione durante il procedimento di rilascio della licenza d’uso del marchio.

• art. 95, comma 10, d.lgs. 50/2016

  La verifica dei costi della manodopera riguarda i costi propri dell’appaltatore; per le attività subappaltate, la verifica dei costi del personale è demandata alla fase di autorizzazione del subappalto.

• art. 25 del Disciplinare di gara

  il Fornitore Aggiudicatario dell’Appalto è tenuto ad assorbire prioritariamente nel proprio organico il personale già operante alle dipendenze del Fornitore uscente

  La clausola sociale impone un obbligo di priorità nell’assorbimento, da coordinare con l’organizzazione dell’impresa subentrante e con le esigenze tecnico-organizzative e di manodopera del nuovo contratto; non produce un effetto automaticamente e rigidamente escludente.

• art. 17.1 del Disciplinare di gara

  il punteggio verrà attribuito in funzione degli stabilimenti utilizzati per il servizio in possesso di una delle seguenti certificazioni

  La clausola, nella parte in cui richiede il possesso del marchio “Made Green in Italy” e non ammette la certificazione indipendente di conformità come prova sufficiente, è stata annullata perché non coerente con la finalità sostanziale del criterio premiale.

• art. 13 del Disciplinare di gara

  La mancata o tardiva produzione della campionatura non comporta automaticamente l’esclusione, poiché il campione è elemento dimostrativo e non costitutivo dell’offerta tecnica.

• art. 42, comma 1, lett. l), d.lgs. 163/2006

  produzione di campioni, descrizioni o fotografie dei beni da fornire

  La campionatura serve a dimostrare le capacità tecniche del contraente negli appalti di forniture e non costituisce parte integrante dell’offerta tecnica.

Massime di principio

• Quando una lex specialis individua in modo chiaro e non ambiguo il possesso di una specifica certificazione o licenza come requisito per ottenere un punteggio premiale, la Commissione di gara non può sostituire tale requisito con una diversa prova sulla base di un’interpretazione sostanzialistica o di elementi extratestuali.
• È illegittima la clausola di gara che, nel disciplinare un criterio premiale ambientale, richieda necessariamente il possesso formale del marchio o della licenza d’uso quando la conformità sostanziale ai requisiti ambientali sia già attestata da una certificazione rilasciata da un verificatore indipendente accreditato e tale certificazione realizzi la finalità del criterio.
• La clausola sociale non impone automaticamente l’assorbimento integrale del personale impiegato dal gestore uscente, ma deve essere coordinata con l’organizzazione dell’impresa subentrante e con le esigenze tecnico-organizzative del nuovo contratto; il fabbisogno riferibile a un servizio affidato in subappalto non grava necessariamente sull’aggiudicatario ai fini dell’obbligo di riassorbimento.
• Nella verifica di congruità dell’offerta, i costi relativi a un’attività destinata al subappalto possono essere considerati nella voce economica coerente con l’organizzazione dell’offerta, purché siano già riconducibili alla struttura economica dichiarata e non siano introdotti ex post come elemento nuovo; la verifica dei costi della manodopera del subappaltatore può essere effettuata nella fase di autorizzazione al subappalto.
• Il sindacato giurisdizionale sui punteggi tecnici di gara non può trasformarsi nella sostituzione della valutazione della Commissione: la deduzione di distanze, tempi di percorrenza o soluzioni logistiche alternative non dimostra l’illogicità del punteggio se la lex specialis richiede una valutazione della complessiva organizzazione del servizio e il punteggio attribuito non è massimo.
• La campionatura ha funzione dimostrativa dell’offerta tecnica e, salvo una specifica e inequivoca previsione della lex specialis conforme alla funzione della campionatura, non costituisce parte integrante dell’offerta né determina automaticamente l’esclusione per la sua mancata o tardiva produzione.

Come è indicizzato