Sentenza n. 663/2026 - Bari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, conduttrice di un complesso alberghiero, aveva presentato una SCIA per il cambio di destinazione d'uso dell'immobile da albergo a struttura sanitaria/socio-sanitaria destinata a comunità riabilitativa assistenziale psichiatrica per autori di reato. Il Comune aveva dapprima sospeso l'efficacia della SCIA chiedendo integrazioni documentali e successivamente, dopo l'istanza di residenti e la diffida di un raggruppamento concorrente nella procedura per l'affidamento del servizio, aveva annullato d'ufficio la SCIA e la segnalazione relativa all'agibilità. La ricorrente ha dedotto, tra l'altro, la mancata partecipazione al procedimento della Regione e dell'ASL, l'inesistenza dei presupposti per l'autotutela di cui all'art. 21-nonies l. 241/1990, il superamento del termine di dodici mesi, la mancata comparazione degli interessi e l'illegittimità dell'annullamento della SCIA per l'agibilità. Con i primi motivi aggiunti ha impugnato l'annullamento regionale dell'autorizzazione all'esercizio e dell'accreditamento, deducendone l'invalidità derivata dall'illegittimità dell'annullamento comunale. Con i secondi motivi aggiunti ha impugnato la relazione istruttoria depositata dal Comune in esecuzione di un'ordinanza istruttoria.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale e i primi motivi aggiunti e ha dichiarato inammissibili i secondi motivi aggiunti. Quanto al termine di autotutela, ha ritenuto tempestivo l'annullamento del 22 febbraio 2024: il termine ordinario di verifica della SCIA decorre dalla scadenza dei trenta giorni previsti dall'art. 19 l. 241/1990, ma resta sospeso quando l'amministrazione richiede integrazioni per incompletezza documentale; poiché la documentazione completa era stata depositata il 23 febbraio 2023, l'annullamento era intervenuto entro dodici mesi. Il Collegio ha inoltre osservato che, quando la SCIA sia utilizzata fuori dal proprio ambito applicativo per interventi soggetti a permesso di costruire, il relativo regime non può operare. Nel merito, il mutamento da destinazione turistico-ricettiva a destinazione sanitaria/socio-sanitaria comportava il passaggio tra categorie funzionali diverse ai sensi dell'art. 23-ter d.P.R. 380/2001 e richiedeva il permesso di costruire, non essendo sufficiente una SCIA. La struttura, caratterizzata da assistenza psichiatrica continuativa e da prevalenti attività riabilitative, non poteva essere qualificata come struttura prevalentemente alberghiera; anche il criterio della prevalenza della superficie utile non conduceva a diversa conclusione. Essendo l'atto comunale plurimotivato, la legittimità di tale autonoma ragione rendeva prive di interesse le censure relative ai vincoli ambientali e paesaggistici. È stata esclusa anche la violazione dell'obbligo di comparazione degli interessi, poiché l'interesse pubblico alla realizzazione della comunità riabilitativa poteva essere perseguito in altro ambito sovracomunale e risultava recessivo rispetto all'interesse pubblico al rispetto della destinazione urbanistica; l'affidamento della ricorrente era recessivo perché l'intervento non era realizzabile mediante SCIA. La mancata comunicazione di avvio alla Regione e all'ASL non era illegittima, non essendo tali enti destinatari degli effetti diretti dell'annullamento comunale. L'annullamento regionale dell'autorizzazione e dell'accreditamento è stato ritenuto legittimo in quanto fondato sul venir meno del titolo edilizio. La relazione istruttoria comunale è stata ritenuta non autonomamente impugnabile, perché priva di natura provvedimentale. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore del Comune e della Regione, liquidate in euro 2.500 per ciascuno, oltre accessori; spese compensate nei confronti delle altre parti.

Norme richiamate

• art. 19 l. 241/1990

  Il termine ordinario di verifica di cui all’art. 19, comma 3, della l. n. 241 del 1990, pari a 30 giorni dal ricevimento della SCIA in materia edilizia ai sensi del successivo comma 6 bis, rimane sospeso in caso di richiesta d’integrazioni per incompletezza della documentazione.

  Il termine ordinario per il controllo della SCIA edilizia resta sospeso durante il periodo necessario al deposito della documentazione integrativa richiesta dall'amministrazione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine di diciotto mesi (n.d.r., attualmente dodici) di cui all'articolo 21-nonies, comma 1, della legge n. 241 del 1990, decorre dalla data di scadenza del termine previsto dalla legge per l'esercizio del potere ordinario di verifica da parte dell'amministrazione competente.

  Il termine per l'annullamento d'ufficio della SCIA decorre dalla scadenza del termine ordinario di verifica, il quale è sospeso dalla richiesta di integrazioni per documentazione incompleta.

• art. 2, comma 4, d.lgs. 222/2016

  Nei casi del regime amministrativo della Scia, il termine di diciotto mesi (n.d.r., attualmente dodici) di cui all'articolo 21-nonies, comma 1, della legge n. 241 del 1990, decorre dalla data di scadenza del termine previsto dalla legge per l'esercizio del potere ordinario di verifica da parte dell'amministrazione competente.

  La disposizione coordina il termine dell'annullamento d'ufficio con il termine ordinario previsto per il controllo della SCIA.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il mutamento rilevante della destinazione d'uso [è] ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale.

  Il passaggio da destinazione turistico-ricettiva a destinazione sanitaria o socio-sanitaria costituisce mutamento urbanisticamente rilevante tra categorie funzionali diverse; tale mutamento richiede il permesso di costruire, anche se privo di opere, mentre la SCIA è sufficiente per il cambio all'interno della medesima categoria funzionale.

• art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001

  La manutenzione straordinaria non ricomprende il mutamento di destinazione d'uso tra diverse categorie funzionali dedotto nel caso concreto.

• art. 5, comma 1, l.r. Puglia 9/2017

  Le comunità riabilitative assistenziali psichiatriche rientrano tra le strutture sanitarie e socio-sanitarie soggette ad autorizzazione.

• art. 4, comma 2, l.r. Puglia 48/2017

  La destinazione d'uso di un immobile o di una singola unità immobiliare è quella prevalente in termini di superficie utile.

  Il criterio quantitativo della superficie utile, applicato alla struttura, conferma la prevalenza della destinazione riabilitativa e socio-sanitaria rispetto a quella alberghiera.

• art. 1 R.R. Puglia 14/2018

  La Comunità riabilitativa assistenziale psichiatrica dedicata ai pazienti autori di reato ad elevata complessità con copertura assistenziale per 24h giornaliere, accoglie persone con disturbi mentali, assoggettate a misure di sicurezza non detentive, che necessitano di interventi terapeutici ad alta intensità riabilitativa di lungo periodo.

  La definizione normativa della struttura, fondata sull'assistenza psichiatrica continuativa e sull'elevata intensità riabilitativa, esclude la prevalenza della componente alberghiera.

• art. 77 NTA del PRG

  La localizzazione dei servizi socio-sanitari è consentita nella zona F e non nell'area agricola E3 interessata dall'immobile.

• art. 19, comma 6-ter, l. 241/1990

  Le istanze dei terzi volte a sollecitare i poteri di verifica sulla SCIA, se tempestive, impongono all'amministrazione di attivarsi.

Massime di principio

• Il termine per l'annullamento d'ufficio di una SCIA decorre dalla scadenza del termine ordinario previsto per il controllo amministrativo, ma tale decorrenza resta sospesa quando l'amministrazione richieda integrazioni necessarie per la completezza della documentazione; il termine riprende a decorrere dal deposito della documentazione completa, indipendentemente dal fatto che le integrazioni riguardino direttamente o meno il vizio successivamente posto a fondamento dell'annullamento.
• Il mutamento di destinazione d'uso senza opere è assoggettato a SCIA soltanto quando avviene all'interno della medesima categoria funzionale urbanistica; il passaggio tra categorie funzionali diverse previste dall'art. 23-ter d.P.R. 380/2001 richiede il previo permesso di costruire.
• Una struttura destinata all'assistenza psichiatrica continuativa e alla riabilitazione di pazienti autori di reato appartiene, per la prevalenza funzionale delle attività svolte, alla categoria sanitaria o socio-sanitaria e non può essere qualificata come prevalentemente alberghiera sulla base della mera presenza di servizi di vitto, alloggio, pulizia e gestione degli spazi.
• Quando un provvedimento amministrativo è sorretto da una pluralità di motivazioni autonome, è sufficiente la legittimità di una sola di esse a sostenerne l'efficacia; le censure rivolte alle altre motivazioni diventano inammissibili per difetto di interesse, se il loro eventuale accoglimento non può arrecare utilità al ricorrente.
• L'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento di annullamento non si estende a soggetti che non siano destinatari degli effetti diretti del provvedimento, anche se abbiano competenze amministrative connesse alla materia.
• La relazione istruttoria acquisita dall'amministrazione in esecuzione di un'ordinanza istruttoria non è autonomamente impugnabile quando non abbia natura provvedimentale e non produca effetti lesivi immediati.

Come è indicizzato