Sentenza n. 82/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato l’affidamento temporaneo in house della gestione del porto turistico a una società partecipata comunale, sostenendo di avere interesse a partecipare alla futura gara e, al contempo, di essere socie e creditrici della precedente concessionaria decaduta. Hanno dedotto violazione dell’art. 42 TUEL, degli artt. 3, 10 e 19 del d.lgs. n. 201/2022, dell’art. 7 del d.lgs. n. 36/2023, dell’art. 49 del codice della navigazione e dell’art. 35 del d.lgs. n. 165/2001, nonché eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, carenza dei presupposti e sviamento. In particolare, hanno contestato l’assenza di una motivazione effettiva sulla preferenza per l’in house rispetto al mercato; la durata, ritenuta sproporzionata, dell’affidamento ponte; l’asserita carenza di competenze tecniche e risorse di SGDS; l’assenza di investimenti; la gestione dei beni amovibili della precedente concessionaria; la congruità del piano economico-finanziario; l’inversione rispetto a precedenti decisioni comunali favorevoli alla gara; e le modalità di assorbimento del personale. Nei motivi aggiunti hanno inoltre contestato la ricostruzione del Comune sui costi della ricognizione e degli interventi manutentivi.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti. Quanto alla legittimazione derivante dalla qualità di socie e creditrici della precedente concessionaria, ha rilevato che i soci e i creditori di una persona giuridica non sono normalmente legittimati a impugnare i provvedimenti amministrativi concernenti quest’ultima, salvo ipotesi particolari, tra cui l’inerzia dell’amministrazione concorsuale. Tale eccezione non ricorreva, poiché la società concessionaria aveva già agito in giudizio e con ricorso straordinario per tutelare la propria posizione. Inoltre, il provvedimento impugnato non attribuiva alla precedente concessionaria alcun diritto alla riassegnazione diretta della gestione. Quanto all’interesse a partecipare alla futura gara, il ricorso collettivo è stato ritenuto inammissibile per conflitto di interessi tra le ricorrenti: una di esse aveva presentato più istanze per ottenere direttamente la concessione ai sensi del d.P.R. n. 509/1997, perseguendo un bene della vita incompatibile con l’interesse dell’altra a partecipare a una gara aperta. Il Collegio ha comunque esaminato sinteticamente il merito, ritenendo le censure infondate o, in parte, inammissibili. Ha ritenuto legittima la scelta temporanea dell’in house, considerata la difficoltà di predisporre una gara in presenza di incertezze sulla consistenza e sulla titolarità delle opere portuali e l’impossibilità di riaffidare la gestione alla precedente concessionaria, con la quale era venuto meno il rapporto fiduciario. La durata prevista non superava il limite massimo quinquennale previsto per gli affidamenti in house di servizi pubblici locali non a rete e confermava la natura provvisoria dell’affidamento. Gli interventi manutentivi potevano essere sostenuti dal Comune, essendo il porto privo di concessione al momento degli atti impugnati e trattandosi di lavori necessari alla sicurezza; il futuro concessionario avrebbe dovuto tener conto dell’incremento di valore della struttura, non necessariamente eseguire quei lavori. Il PEF, asseverato da un professionista, non è stato ritenuto incongruo per il solo fatto di contenere stime non necessariamente coincidenti con i risultati della gestione. È stata respinta anche la censura sulla carenza di capacità tecnica di SGDS, poiché la società disponeva di esperienza in attività portuali, strutture amministrative e professionalità tecniche, oltre ad avere assunto alcune unità già impiegate dalla precedente concessionaria. Le censure sulle modalità di assunzione del personale sono state ritenute in parte ipotetiche e comunque prive di legittimazione, non incidendo sulla congruità del PEF. Le ricorrenti sono state condannate in solido alle spese in favore del Comune e di SGDS, liquidate in euro 5.000,00 oltre accessori per ciascuna parte; spese compensate nei confronti dell’Agenzia del Demanio.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, lett. e), d.lgs. n. 267/2000

  Attribuisce al consiglio comunale la competenza in materia di organizzazione dei pubblici servizi e costituisce la base normativa richiamata per l’istituzione del servizio di gestione portuale.

• artt. 3, 10 e 19 d.lgs. n. 201/2022

  Disciplinano i principi e le modalità di gestione dei servizi pubblici locali; il Collegio ha ritenuto compatibile l’affidamento temporaneo in house con il limite massimo quinquennale per i servizi non a rete e con la natura provvisoria della gestione.

• art. 7 d.lgs. n. 36/2023

  Prevede la disciplina dell’affidamento in house e i relativi oneri motivazionali; il Collegio ha ritenuto giustificata la scelta comunale alla luce delle difficoltà oggettive di predisporre una gara in condizioni conoscitive e proprietarie certe.

• art. 49 codice della navigazione

  È stato invocato dalle ricorrenti con riguardo all’utilizzazione dei beni amovibili della precedente concessionaria; la censura non ha condotto all’accoglimento del ricorso.

• art. 35 d.lgs. n. 165/2001

  È stato richiamato in relazione alle modalità di assunzione del personale da parte della società in house; le relative doglianze sono state ritenute ipotetiche, in parte inammissibili e comunque non incidenti sulla congruità del PEF.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di sottoporre alle parti la questione rilevata d’ufficio relativa al conflitto di interessi tra le ricorrenti.

• art. 105 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla giurisprudenza sull’obbligo o sulla possibilità di esaminare il merito nonostante una pronuncia in rito; il TAR ha esaminato comunque sinteticamente le censure sostanziali.

• Adunanza Plenaria, sentenza n. 3/2022

  Richiamata per il principio secondo cui, di regola, soci e creditori di una persona giuridica non sono legittimati a impugnare provvedimenti amministrativi rivolti alla società, salvo specifiche eccezioni, tra cui l’inerzia dell’organo rappresentativo o dell’amministrazione concorsuale.

• art. 38 codice della navigazione

  Invocato dalle ricorrenti quale possibile base per un affidamento temporaneo alla precedente concessionaria; il Collegio ha escluso la praticabilità della soluzione per il venir meno del rapporto fiduciario.

Massime di principio

• I soci e i creditori di una persona giuridica non sono, di regola, legittimati a impugnare provvedimenti amministrativi adottati nei confronti della società, quando il pregiudizio lamentato riflette soltanto la lesione del patrimonio o dell’attività sociale; una legittimazione eccezionale può configurarsi solo in presenza di situazioni particolari, tra cui l’inerzia dell’organo societario o dell’amministrazione concorsuale, che non ricorre quando la società abbia già attivato gli strumenti di tutela disponibili.
• Il ricorso collettivo è inammissibile quando i ricorrenti, pur dichiarando di perseguire un interesse comune alla partecipazione a una gara, abbiano assunto iniziative incompatibili tra loro per ottenere individualmente il medesimo bene della vita, determinando un conflitto di interessi e l’assenza di omogeneità dell’interesse azionato.
• L’affidamento temporaneo in house può essere ritenuto legittimo quando la pubblica amministrazione dimostri difficoltà oggettive e attuali nella predisposizione di una procedura competitiva, derivanti da incertezze sulla consistenza, titolarità o disponibilità delle opere necessarie all’esecuzione del servizio, e quando non sia praticabile la prosecuzione con il precedente gestore.
• La natura temporanea dell’affidamento in house giustifica una gestione economica calibrata sul periodo transitorio e non impone necessariamente al gestore di realizzare investimenti destinati a essere ammortizzati nel lungo periodo, soprattutto quando gli interventi manutentivi siano necessari alla sicurezza del bene pubblico e siano sostenuti dall’ente proprietario.
• Un piano economico-finanziario asseverato non è incongruo per il solo fatto che contiene stime previsionali suscettibili di non realizzarsi integralmente durante la gestione; la contestazione della sua attendibilità deve essere sorretta da elementi tecnici specifici e non può fondarsi su mere ipotesi o su una diversa valutazione dei dati.
• Le contestazioni relative alle modalità di reclutamento del personale della società affidataria sono prive di incidenza sulla legittimità dell’affidamento quando siano formulate in via ipotetica e riguardino eventuali conseguenze amministrative o contabili interne, senza dimostrare un concreto pregiudizio per l’interesse azionato o per l’equilibrio economico della gestione.

Come è indicizzato