Sentenza n. 5599/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura abilitativa semplificata presentata per la realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra di potenza nominale pari a 4.767,90 kWp, localizzato su terreni agricoli che Roma Capitale aveva qualificato come area idonea ex lege ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 1, del d.lgs. n. 199/2021, per la prossimità entro 500 metri da un’area di cava in esercizio. Nel procedimento di conferenza di servizi, la Regione Lazio aveva espresso parere favorevole con prescrizioni, mentre la Soprintendenza aveva reso parere negativo, valorizzando la collocazione dell’impianto in un ambito paesaggistico tutelato, qualificato come paesaggio agrario di rilevante valore, nonché la presenza di beni paesaggistici e archeologici. Roma Capitale aveva concluso il procedimento con esito non favorevole, recependo il parere della Soprintendenza e negando la PAS. Il TAR aveva respinto il ricorso ritenendo non adeguatamente dimostrata l’idoneità ex lege dell’area, vincolante il parere soprintendentizio e immuni da vizi le valutazioni paesaggistiche. In appello, la società ha dedotto: l’erroneità della sentenza per avere deciso sulla qualificazione dell’area come idonea, questione non controversa e già accertata dall’amministrazione procedente; l’illegittima attribuzione alla Soprintendenza del potere di qualificare l’area ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021; la conseguente erronea qualificazione del parere paesaggistico come vincolante; il difetto di motivazione e di istruttoria della determinazione conclusiva, che si sarebbe limitata a recepire il dissenso della Soprintendenza senza autonoma ponderazione degli interessi; l’insufficiente sindacato del TAR sulla discrezionalità tecnica paesaggistica, in relazione al contesto già compromesso da cave, discarica, infrastrutture elettriche e insediamenti urbani, al parere regionale favorevole e alla disciplina del decreto ministeriale 25 gennaio 2010.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto erronea la decisione di primo grado nella parte in cui aveva fondato il rigetto sulla non qualificabilità dell’area come idonea ex lege: dagli atti risultava che Roma Capitale aveva già accertato tale presupposto sulla base dell’istruttoria svolta dal competente Dipartimento, e che la questione non costituiva oggetto di controversia nel procedimento amministrativo. La verifica della qualificazione dell’area ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021 rientra nelle attribuzioni dell’amministrazione comunale procedente e non in quelle della Soprintendenza, le cui competenze restano circoscritte alla tutela degli interessi paesaggistici e culturali. Il giudice di primo grado aveva quindi sostituito alla motivazione effettiva del diniego una diversa ragione ostativa, violando il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato e i limiti del sindacato di legittimità. Il Consiglio di Stato ha inoltre escluso che la natura vincolante del parere soprintendentizio potesse dipendere da una qualificazione autonoma dell’area operata dalla stessa Soprintendenza, poiché ciò consentirebbe all’amministrazione consultiva di determinare unilateralmente l’estensione dei propri poteri. La determinazione conclusiva della conferenza di servizi è stata ritenuta illegittima perché Roma Capitale si era limitata a recepire integralmente il parere negativo della Soprintendenza, senza valutare autonomamente la qualificazione dell’area, il parere favorevole della Regione Lazio, le caratteristiche concrete del sito e l’interesse pubblico alla produzione di energia da fonti rinnovabili. La conferenza di servizi richiede invece una determinazione autonoma e motivata dell’amministrazione procedente, fondata sulle posizioni prevalenti e su una valutazione critica e comparativa degli interessi coinvolti; non è sufficiente una recezione notarile del dissenso di una singola amministrazione. Sono stati pertanto annullati il parere negativo della Soprintendenza e la determinazione conclusiva di Roma Capitale, con salvezza delle ulteriori determinazioni amministrative conformate dalla sentenza. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 1, d.lgs. n. 199/2021

  area idonea per la prossimità entro il limite di 500 metri da aree interessate da attività estrattive

  La qualificazione dell’area come idonea ex lege costituisce una verifica istruttoria preliminare spettante all’amministrazione procedente, sulla base degli elementi urbanistici, territoriali e localizzativi, e non alla Soprintendenza.

• art. 22 d.lgs. n. 199/2021

  parere paesaggistico obbligatorio ma non vincolante nelle aree idonee

  La disciplina delle aree idonee attenua il peso ostativo del dissenso paesaggistico; la natura vincolante o non vincolante del parere non può essere determinata unilateralmente dalla Soprintendenza mediante una propria qualificazione dell’area.

• art. 6 d.lgs. n. 28/2011

  Attribuisce all’amministrazione comunale la funzione di amministrazione procedente nell’ambito della procedura abilitativa semplificata.

• artt. 14 e seguenti l. n. 241/1990

  La conferenza di servizi opera secondo un modello pluristrutturato nel quale l’amministrazione procedente deve assumere la decisione finale sulla base delle posizioni emerse e del riparto delle competenze.

• art. 14-ter, comma 7, l. n. 241/1990

  l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti

  Le posizioni prevalenti hanno rilevanza qualitativa e non meramente quantitativa; la determinazione conclusiva deve motivare le ragioni della soluzione prescelta e non può consistere nella mera recezione del dissenso di una singola amministrazione.

• art. 136 d.lgs. n. 42/2004

  Costituisce il riferimento normativo per la dichiarazione di notevole interesse pubblico dell’ambito paesaggistico nel quale ricade l’intervento.

• art. 146, comma 7, d.lgs. n. 42/2004

  Richiamato in relazione al parere favorevole con prescrizioni espresso dalla Regione Lazio nell’ambito della valutazione paesaggistica.

Massime di principio

• Nel procedimento di PAS per impianti alimentati da fonti rinnovabili, la verifica della sussistenza dei presupposti per la qualificazione di un’area come idonea ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021 spetta all’amministrazione procedente, sulla base degli elementi urbanistici, territoriali e localizzativi, e non alla Soprintendenza, le cui attribuzioni restano limitate alla valutazione degli interessi paesaggistici e culturali.
• Il giudice amministrativo non può fondare l’annullamento o il rigetto della domanda su una ragione ostativa diversa da quella posta dall’amministrazione a base del provvedimento impugnato, né sostituire alla motivazione dell’atto una propria autonoma rivalutazione di una questione non controversa nel procedimento e nel processo.
• La natura vincolante o non vincolante del parere paesaggistico previsto dalla disciplina sulle aree idonee non può essere rimessa all’autonoma qualificazione dell’area operata dalla stessa Soprintendenza, poiché ciò comporterebbe l’autoattribuzione dell’estensione del potere consultivo e violerebbe il principio di legalità.
• La determinazione conclusiva della conferenza di servizi è un autonomo atto amministrativo e deve esporre le ragioni per cui l’amministrazione procedente aderisce alle posizioni emerse, dando conto della valutazione critica e comparativa degli interessi coinvolti. Non è legittima una mera recezione notarile del dissenso espresso da una sola amministrazione partecipante.
• Nel modello delle posizioni prevalenti previsto dall’art. 14-ter, comma 7, della l. n. 241/1990, la prevalenza delle posizioni è qualitativa e non quantitativa: l’amministrazione procedente deve assumere una decisione coerente con gli apporti istruttori e decisori acquisiti, motivando la soluzione finale senza limitarsi a contare i pareri favorevoli o contrari.

Come è indicizzato