Sentenza n. 453/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria di un'area industriale dismessa, aveva presentato un piano attuativo per il recupero del compendio, inizialmente disciplinato dal previgente PGT come AT8 e successivamente ricompreso nel nuovo AT3 dal PGT entrato in vigore nel 2022. Dopo circa tre anni di interlocuzioni e richieste di integrazione, il Comune, con preavviso di diniego e successivo diniego definitivo, ha ritenuto la proposta non conforme al nuovo PGT e alla scheda di indirizzo dell'AT3. Con il primo motivo sono stati dedotti difetto di istruttoria e di motivazione, nonché eccesso di potere, sostenendo che il Comune avrebbe erroneamente escluso l'applicabilità del regime derogatorio e premiale previsto dall'art. 40-bis della l.r. 12/2005, non avrebbe considerato la compatibilità della proposta con il nuovo PGT e avrebbe omesso di valutare le osservazioni presentate dopo il preavviso di diniego. La ricorrente ha inoltre contestato i rilievi relativi agli obiettivi di rigenerazione urbana, alla distribuzione e consistenza delle aree per servizi, alle opere pubbliche, alla bonifica, alla viabilità, all'invarianza idraulica, ai sottoservizi, alla servitù di passaggio, alle autorizzazioni commerciali e alla documentazione tecnica. Con il secondo motivo sono stati dedotti violazione degli artt. 1 e 13 della l. 241/1990 e dei principi di affidamento, correttezza e leale collaborazione, assumendo che le interlocuzioni protrattesi per oltre tre anni e le richieste comunali di adeguamento progettuale avessero ingenerato un affidamento qualificato sull'approvazione del piano. È stata proposta anche domanda risarcitoria o indennitaria, riferita al mancato uso dell'area, alle spese progettuali, agli interessi passivi, ai tributi e ai costi di manutenzione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo infondati entrambi i motivi. Quanto al primo, ha escluso la pertinenza del richiamo all'art. 40-bis della l.r. 12/2005, poiché la ricorrente non aveva depositato la perizia asseverata giurata richiesta dal comma 1 per dimostrare i presupposti applicativi della disciplina, nonostante le sollecitazioni comunali. Inoltre, il nuovo PGT aveva recepito quantitativamente le esigenze dell'attuatore e aveva fissato obiettivi e parametri specifici che il piano doveva rispettare, sicché non ricorrevano i presupposti per un'edificazione derogatoria. Il Collegio ha ritenuto puntuale e articolata la motivazione del preavviso e del diniego, anche mediante motivazione per relationem, ravvisando un'istruttoria approfondita sulle finalità dell'AT3, sulle aree per servizi, sulle opere pubbliche, sulla bonifica, sulla viabilità, sull'invarianza idraulica, sui sottoservizi e sugli ulteriori profili tecnici. Ha inoltre rilevato che il Comune aveva puntualmente controdedotto alle osservazioni procedimentali della società. Le deduzioni della ricorrente sulla piena conformità al nuovo PGT sono state ritenute contraddittorie rispetto alle osservazioni presentate dalla stessa nel procedimento di formazione del PGT, nel quale aveva denunciato l'incompatibilità tra il nuovo piano e il proprio progetto e aveva chiesto di recepirne integralmente i contenuti. Quanto al secondo motivo, il TAR ha escluso che le interlocuzioni procedimentali e le richieste di modifica avessero creato un affidamento qualificato sull'approvazione del piano. Un'aspettativa qualificata alla conservazione della disciplina urbanistica previgente può sussistere soltanto, secondo la decisione, in presenza di uno strumento urbanistico esecutivo già approvato o convenzionato, non ricorrente nel caso concreto. I confronti con l'amministrazione non equivalgono ad adozione o approvazione formale del piano da parte dell'organo competente. È stata respinta anche la domanda risarcitoria, poiché la legittimità degli atti escludeva un danno ingiusto risarcibile; inoltre, la mancata produzione della perizia richiesta dall'art. 40-bis, imputabile alla ricorrente, costituiva un ostacolo procedurale alla conclusione favorevole del procedimento e impediva di configurare una responsabilità comunale per ritardo. Spese compensate per la peculiarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria accessoria è stata respinta perché la legittimità degli atti impugnati escludeva la lesione di una posizione giuridica con danno ingiusto risarcibile.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di diniego ha consentito alla ricorrente di presentare osservazioni, che il Comune ha esaminato e puntualmente controdedotto nel diniego finale.

• art. 1 l. 241/1990

  La disposizione è stata richiamata dalla ricorrente in relazione ai principi di correttezza, affidamento e leale collaborazione, ma il giudice ha escluso che tali principi imponessero l'approvazione del piano.

• art. 13 l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente insieme ai principi di affidamento e collaborazione; la censura è stata respinta.

• art. 40-bis l.r. Lombardia 12/2005

  Il regime derogatorio e premiale per il recupero degli immobili dismessi presuppone, tra l'altro, la produzione della perizia asseverata giurata attestante la dismissione e le criticità dell'immobile. In assenza di tale documento, e in presenza di una disciplina puntuale del nuovo PGT, il piano deve rispettare gli obiettivi e i parametri urbanistici vigenti.

• art. 40-bis, comma 1, l.r. Lombardia 12/2005

  La perizia asseverata giurata richiesta dalla norma costituisce elemento necessario per dimostrare i presupposti di applicabilità della disciplina speciale.

• art. 12, comma 3, l.r. Lombardia 12/2005

  i piani attuativi devono essere predisposti “in coerenza con le indicazioni contenute nel documento di piano”

  Il piano attuativo deve essere coerente con le indicazioni del documento di piano e, nel caso concreto, con gli obiettivi, i parametri e le prescrizioni della scheda dell'Ambito di Trasformazione AT3.

• art. 51 NTA del Documento di Piano del PGT 2022 di Seriate

  La scheda di indirizzo dell'AT3 individua obiettivi di rigenerazione urbana, quantità minime di aree per servizi, opere pubbliche e ulteriori prescrizioni che il piano attuativo deve rispettare.

Massime di principio

• Il regime derogatorio e premiale previsto per il recupero degli immobili industriali dismessi è subordinato alla dimostrazione documentale dei relativi presupposti, inclusa la perizia asseverata richiesta dalla legge regionale; la sua mancata produzione impedisce di invocare utilmente la disciplina speciale.
• Quando lo strumento urbanistico sopravvenuto disciplina puntualmente l'ambito di trasformazione e recepisce le esigenze edificatorie dell'attuatore, il piano attuativo deve conformarsi agli obiettivi, ai parametri e alle prescrizioni del nuovo piano e non può fondarsi sul regime derogatorio previsto per ambiti privi di una disciplina aggiornata.
• La motivazione di un diniego di approvazione di un piano attuativo è adeguata quando, anche mediante richiamo al preavviso di diniego, individua in modo puntuale le difformità del progetto rispetto agli obiettivi urbanistici, alle dotazioni territoriali, alle opere pubbliche e agli adempimenti tecnici richiesti, e il provvedimento finale controdeduce alle osservazioni dell'interessato.
• Le interlocuzioni procedimentali, le richieste di integrazione e la collaborazione dell'amministrazione nella modifica di una proposta di piano attuativo non equivalgono ad adozione o approvazione del piano e non determinano, in assenza di uno strumento urbanistico esecutivo già approvato o convenzionato, un affidamento qualificato alla sua approvazione o alla conservazione della disciplina urbanistica previgente.
• La legittimità del diniego di approvazione di un piano attuativo esclude, in difetto di un danno ingiusto, la responsabilità risarcitoria dell'amministrazione; inoltre, quando la mancata produzione di un documento essenziale è imputabile al proponente, non è configurabile una responsabilità dell'amministrazione per il ritardo nella definizione del procedimento.

Come è indicizzato